近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，人民生活水平日益提高，生活垃圾總量急劇增加，環(huán)境問(wèn)題日益凸顯，垃圾處理產(chǎn)業(yè)迎來(lái)發(fā)展高潮。“十三五”以來(lái)，國(guó)家各部委、地方政府出臺(tái)系列政策文件，極力推動(dòng)垃圾焚燒處理項(xiàng)目，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出：“十三五”大中型城市將重點(diǎn)發(fā)展生活垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)，鼓勵(lì)區(qū)域共建共享焚燒處理設(shè)施，到2020年，垃圾焚燒處理率達(dá)到40%。作為減容減量90%以上、實(shí)現(xiàn)資源化的垃圾處理方式，生活垃圾焚燒發(fā)電迎來(lái)快速發(fā)展機(jī)遇，PPP模式在生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)更是得到了廣泛應(yīng)用。本文基于筆者在生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)要分析垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的操作要點(diǎn)，供政府相關(guān)部門及業(yè)界同行交流探討。

 

    一、生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目概況

 

    通過(guò)對(duì)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，截至2018年8月，全國(guó)入庫(kù)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目合計(jì)85個(gè)，其中進(jìn)入執(zhí)行階段項(xiàng)目50個(gè)，采購(gòu)階段項(xiàng)目20個(gè)，準(zhǔn)備階段項(xiàng)目15個(gè)，項(xiàng)目落地率達(dá)到58.82%，與財(cái)政部PPP中心發(fā)布的“全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2018年二季度報(bào)”中項(xiàng)目落地率47.3%相比，超出其11個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)分析，得出：

 

    （1）分期項(xiàng)目數(shù)量多于未分期項(xiàng)目數(shù)量。單期項(xiàng)目設(shè)計(jì)垃圾處理規(guī)模絕大數(shù)在1000噸/天以下。

 

    （2）項(xiàng)目合作期限均在25年以上，且合作期限為30年的項(xiàng)目占98%。生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期合作特征明顯。

 

    （3）項(xiàng)目擁有穩(wěn)定現(xiàn)金流， 多數(shù)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助，項(xiàng)目庫(kù)中可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目占比為81.18%。

 

    （4）入選示范項(xiàng)目名單的生活垃圾焚燒發(fā)電類項(xiàng)目較多，入選率達(dá)42.35%。其中，僅入選國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目名單的生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目18個(gè)，僅入選省級(jí)示范項(xiàng)目名單的生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目9個(gè)，同時(shí)入選國(guó)家級(jí)及省級(jí)示范項(xiàng)目名單的生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目9個(gè)。

 

    二、生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目實(shí)操要點(diǎn)分析

 

    項(xiàng)目選址

 

    2017年，發(fā)改委、住建部、國(guó)建能源局、環(huán)保部、國(guó)土部五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》，要求：“生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址要盡量遠(yuǎn)離生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，設(shè)定防護(hù)距離，明確四至邊界，合理安排周邊項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序，不得因周邊項(xiàng)目建設(shè)影響生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址落地”；《生活垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件（試行）》明確規(guī)定：“廠界外設(shè)置不小于300米的環(huán)境防護(hù)距離。防護(hù)距離范圍內(nèi)不應(yīng)規(guī)劃建設(shè)居民區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、行政辦公和科研等敏感目標(biāo)”。

 

    項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)文件要求規(guī)范選址，在符合文件要求的前提下，還應(yīng)著重考慮社會(huì)穩(wěn)定性并結(jié)合項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性合理選址。生活垃圾焚燒發(fā)電廠不宜距離城市太遠(yuǎn)，避免因垃圾運(yùn)輸距離過(guò)遠(yuǎn)而導(dǎo)致的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)用增加；也不宜距離居民區(qū)、學(xué)校等敏感目標(biāo)太近，以防止項(xiàng)目發(fā)生意外情況時(shí)對(duì)周邊人員造成健康危害。同時(shí)，在開展選址工作時(shí)做好項(xiàng)目正面宣傳和群眾輿論引導(dǎo)工作。

 

    項(xiàng)目立項(xiàng)

 

    生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目作為電站項(xiàng)目，根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）》（國(guó)發(fā)〔2016〕72號(hào)）要求需進(jìn)行核準(zhǔn)。各省為貫徹落實(shí)中央文件精神，均發(fā)布省級(jí)政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄，目錄中也均指出電站為核準(zhǔn)類項(xiàng)目，《湖南省政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2017年本）》更是明確了垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目作為熱電站項(xiàng)目需由省政府投資主管部門核準(zhǔn)。

 

    按照PPP項(xiàng)目操作流程，生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目在進(jìn)入采購(gòu)階段前應(yīng)當(dāng)完成項(xiàng)目核準(zhǔn)，但這樣一來(lái)便會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目核準(zhǔn)申報(bào)主體與項(xiàng)目實(shí)施主體不一致的問(wèn)題，進(jìn)而影響后期項(xiàng)目報(bào)建手續(xù)的辦理。因此建議在項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)，核準(zhǔn)文件中應(yīng)明確“待PPP項(xiàng)目公司確認(rèn)后，再另行申請(qǐng)變更”。

 

    垃圾成分分析

 

    生活垃圾的低位熱值是決定地方生活垃圾是否適合采用焚燒處理的關(guān)鍵。根據(jù)《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》，焚燒進(jìn)爐垃圾平均低熱值需高于5000KJ/kg。一般認(rèn)為，生活垃圾的低位熱值達(dá)到5000KJ/kg，在焚燒處理時(shí)無(wú)需添加輔助燃料，實(shí)現(xiàn)垃圾自主燃燒，如低于此標(biāo)準(zhǔn)，則需根據(jù)爐溫情況適當(dāng)添加輔助燃料，因此垃圾的熱值是影響項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的重要因素之一。垃圾熱值的一般設(shè)定為：設(shè)計(jì)垃圾低位熱值、上限垃圾低位熱值和下限垃圾低位熱值，其中設(shè)計(jì)垃圾低位熱值直接影響到設(shè)備的運(yùn)行效率、項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量及整體運(yùn)行成本，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)至關(guān)重要。垃圾熱值的高低與垃圾成分及垃圾含水率相關(guān)，為保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，在項(xiàng)目前期，政府方應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)做好垃圾成分分析工作，合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目垃圾低位熱值。同時(shí)垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目產(chǎn)出受供應(yīng)垃圾的影響，為保證進(jìn)場(chǎng)垃圾的一致性，避免后期項(xiàng)目產(chǎn)出不達(dá)標(biāo)時(shí)，責(zé)任承擔(dān)主體難以明確的問(wèn)題，項(xiàng)目還需明確垃圾成分標(biāo)準(zhǔn)，即明確不可接受垃圾的種類與數(shù)量占比。

 

    項(xiàng)目產(chǎn)出邊界

 

    PPP的優(yōu)勢(shì)是為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，項(xiàng)目的產(chǎn)出與公眾利益息息相關(guān)，因此PPP項(xiàng)目產(chǎn)出的質(zhì)量問(wèn)題成為政府重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題之一。而生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目作為環(huán)保類項(xiàng)目，在實(shí)現(xiàn)垃圾的減重減容和資源化利用的同時(shí)，在處理的過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生部分污染物，針對(duì)其項(xiàng)目產(chǎn)出必須構(gòu)建嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)，明確應(yīng)符合的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

 

    （1）煙氣污染物：煙氣污染物是垃圾焚燒對(duì)環(huán)境二次污染的主要來(lái)源，焚燒煙氣中主要含有酸性氣體、有機(jī)類污染物（二惡英類化合物）、顆粒物及重金屬等。煙氣污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)可按照《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB18485-2014）或歐盟EU2000/76/EEC標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目及項(xiàng)目所在地具體情況確定，為保證公眾利益最大化，在條件允許的情況下，建議從嚴(yán)設(shè)定煙氣排放標(biāo)準(zhǔn)。

 

    （2）垃圾滲濾液、生活污水及生產(chǎn)廢水：應(yīng)明確項(xiàng)目垃圾滲濾液、生活污水及生產(chǎn)廢水的處理方式及處理標(biāo)準(zhǔn)。垃圾滲濾液、生活污水及生產(chǎn)廢水收集后可在垃圾焚燒廠內(nèi)自行處理回用、排放或輸送至指定地點(diǎn)處理后排放。對(duì)于項(xiàng)目設(shè)計(jì)含有滲濾液處理站、污水處理系統(tǒng)的，自行處理后一般達(dá)到《城市污水再利用 城市雜用水質(zhì)》（GB/T 18920-2002）表1標(biāo)準(zhǔn)后可回用；滿足《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB18485-2014）標(biāo)準(zhǔn)提出的具體限定條件和要求后可排放，具體結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況而定；對(duì)于輸送至指定地點(diǎn)處理的，應(yīng)當(dāng)滿足GB18485的限定條件，同時(shí)明確處理地點(diǎn)、相關(guān)費(fèi)用的承擔(dān)主體。

 

    （3）飛灰：焚燒飛灰為危險(xiǎn)廢物，需嚴(yán)格按照國(guó)家危險(xiǎn)廢物相關(guān)管理規(guī)定進(jìn)行運(yùn)輸和無(wú)害化安全處理。飛灰處理一般需由項(xiàng)目公司進(jìn)行穩(wěn)定化處理，在達(dá)到《生活垃圾填埋場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB16889-2008）標(biāo)準(zhǔn)后可進(jìn)行運(yùn)輸、填埋處理，具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)項(xiàng)目具體情況而定，同時(shí)還需明確飛灰填埋地點(diǎn)及相關(guān)費(fèi)用的承擔(dān)主體。

 

    （4）爐渣：主要分資源化利用和無(wú)害化處理兩種方式。建議由項(xiàng)目公司自行選擇處理方式，并設(shè)定激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)采用資源化利用。對(duì)于采用資源化利用的，建議其處理成本由項(xiàng)目公司承擔(dān)，收入由項(xiàng)目公司享有。無(wú)害化處理的主要方式為填埋，采用填埋處理的應(yīng)明確填埋地點(diǎn)及相關(guān)費(fèi)用的承擔(dān)主體。

 

    “減容減量90%以上”既是垃圾焚燒處理的優(yōu)勢(shì)又是其目標(biāo)，為保證該目標(biāo)的達(dá)成，建議設(shè)定垃圾焚燒發(fā)電廠每日產(chǎn)生的飛灰、爐渣等固體廢棄物的量不得超過(guò)當(dāng)日從垃圾接收點(diǎn)接收的原生垃圾量的一定比例。

 

    項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)

 

    生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目作為有穩(wěn)定現(xiàn)金流項(xiàng)目，其大多數(shù)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助，支付方式為政府方以中標(biāo)每噸垃圾補(bǔ)貼單價(jià)給予項(xiàng)目公司可行性缺口補(bǔ)助，同時(shí)為保證項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，政府方設(shè)置相應(yīng)的保底垃圾處理量。交易結(jié)構(gòu)如下圖所示：

 

    該交易模式下，若項(xiàng)目公司處理垃圾增多，則項(xiàng)目使用者付費(fèi)增多的同時(shí)對(duì)應(yīng)的政府補(bǔ)貼也越高；或者項(xiàng)目公司垃圾處理量長(zhǎng)期低于保底量，政府按照保底量支付補(bǔ)貼，項(xiàng)目公司獲得的收入無(wú)法彌補(bǔ)項(xiàng)目的投資和運(yùn)營(yíng)成本，導(dǎo)致項(xiàng)目難以穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。針對(duì)該支付方式的不足，筆者建議項(xiàng)目除設(shè)置保底量外，還應(yīng)設(shè)置超額調(diào)價(jià)機(jī)制與調(diào)量補(bǔ)償機(jī)制。

 

    超額調(diào)價(jià)機(jī)制：當(dāng)實(shí)際垃圾處理量超過(guò)保底量時(shí)，超出部分按中標(biāo)每噸垃圾補(bǔ)貼單價(jià)的一定比例支付，該比例通過(guò)測(cè)算運(yùn)營(yíng)成本與使用者付費(fèi)的數(shù)量關(guān)系確定；

 

    調(diào)量補(bǔ)償機(jī)制：當(dāng)實(shí)際垃圾處理量連續(xù)一段時(shí)間少于保底量且預(yù)計(jì)此后垃圾供應(yīng)量均將少于保底量時(shí)，項(xiàng)目公司與政府方可協(xié)商降低保底量，同時(shí)政府方應(yīng)考慮到項(xiàng)目公司利益受損，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)達(dá)到績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的前提下，需視情況給予其一定的補(bǔ)償。

 

    三、結(jié)語(yǔ)

 

    垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目屬社會(huì)公益型的環(huán)保事業(yè)，是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的最好實(shí)踐之一。我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)起步較晚，市場(chǎng)缺口較大，未來(lái)垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)將需求旺盛。為促進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目的持續(xù)健康發(fā)展，推動(dòng)項(xiàng)目落地見(jiàn)效，實(shí)現(xiàn)合作共贏發(fā)展，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，項(xiàng)目需做好選址、垃圾成分分析等前期工作，以及合理設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)，明確交易邊界條件等。（作者：黎良雪，PPP業(yè)務(wù)部    來(lái)源： 人和人律師事務(wù)所）