養(yǎng)老PPP模式的出路在哪？
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養(yǎng)老PPP模式存在諸多挑戰(zhàn)
作為一項(xiàng)新興事物，盡管市場已經(jīng)摸索出了一些養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，但養(yǎng)老PPP也面臨著諸多的問題，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與PPP模式之間融合的難點(diǎn)還有很多，比如質(zhì)量參差不齊、模式混亂、投資風(fēng)險大等，這些需要在實(shí)踐中尋找出解決之道。
首先，目前的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目布局嚴(yán)重不平衡，不足以解決多地養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施短缺的問題。截至2017年8月，山東、貴州、河南三省的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目數(shù)名列三甲，前五名省市占據(jù)項(xiàng)目總數(shù)的50%以上，但仍然有6個省/市/自治區(qū)甚至還沒有一個養(yǎng)老PPP項(xiàng)目，分別是天津、上海、廣東、海南、重慶、西藏。
圖表1：養(yǎng)老PPP項(xiàng)目布局嚴(yán)重不平衡
其次，養(yǎng)老PPP運(yùn)作模式與回報機(jī)制單一化和同質(zhì)化現(xiàn)象也愈發(fā)嚴(yán)重。目前，有超過90%的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目采用的是BOT或BOO模式，這兩種模式對于社會資本前期的資金投入要求都很高，需要社會資本高昂的前期投入以及大量的政府補(bǔ)貼。而在回報機(jī)制中，使用者付費(fèi)的占比高達(dá)79%，可行性缺口補(bǔ)助與政府付費(fèi)項(xiàng)目僅占18%。
圖表2：養(yǎng)老PPP運(yùn)作模式和回報機(jī)制過于單一
第三，養(yǎng)老PPP本身存在著諸多不確定性。與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相比，養(yǎng)老項(xiàng)目具有形態(tài)多樣、強(qiáng)調(diào)服務(wù)、市場發(fā)起、收費(fèi)機(jī)制復(fù)雜、價格彈性大等特點(diǎn)。比如，養(yǎng)老設(shè)施的形態(tài)就要更加多樣化。目前的養(yǎng)老方式包括居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，僅社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就包括日間照料中心、托老所、老年活動站等，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又包括老人院、老人福利院、老人醫(yī)院等，形態(tài)非常多樣化。多樣化的直接后果就是養(yǎng)老項(xiàng)目很難找到對口的PPP模式，并形成一套比較固定和成熟的模式。
第四，養(yǎng)老項(xiàng)目主要提供的是軟性服務(wù)，不像污水處理、軌道交通等項(xiàng)目可以用硬性指標(biāo)來衡量項(xiàng)目優(yōu)劣。而且，目前現(xiàn)行的一些養(yǎng)老規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也更偏重于硬件設(shè)施，軟件服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對比較滯后，很難依據(jù)這些規(guī)范制定出一套行之有效的指標(biāo)來衡量養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，所以監(jiān)管起來難度較大。
第五，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目中最容易引起爭議和討論的收費(fèi)機(jī)制。有別于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的統(tǒng)一定價和調(diào)價，養(yǎng)老項(xiàng)目由于服務(wù)類型和服務(wù)等級不同，服務(wù)收費(fèi)差異通常比較大，收費(fèi)方式更是五花八門。而從實(shí)際情況來看，不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式將會影響到投資回報率、投資回收周期等指標(biāo)，從而影響投資人的投資意愿。這就在無形中加大了政府與社會資本合作的難度。
養(yǎng)老PPP模式的出路在哪？
無論如何，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展離不開PPP，政府和社會資本都應(yīng)該做好自己在其中的角色，通過各方參與，形成利益共同體，推動我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，使民眾在享受養(yǎng)老服務(wù)時有更多優(yōu)質(zhì)選擇。根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院《2018-2023年中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》匯總，地方在開展養(yǎng)老PPP項(xiàng)目之前，政府和社會資本需注意以下幾點(diǎn)：
?。?）設(shè)計合適的衡量指標(biāo)，有效監(jiān)控
養(yǎng)老項(xiàng)目的實(shí)施以軟性服務(wù)為主，缺乏有效的衡量指標(biāo)，監(jiān)管難度更大。養(yǎng)老項(xiàng)目提供的主要是軟性服務(wù)，應(yīng)根據(jù)老人的健康狀況，分為不同的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)等級，并制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。但目前的現(xiàn)狀是，養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范偏重于硬件設(shè)施，軟件服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對滯后，很難依據(jù)這些規(guī)范制定出一套行之有效的指標(biāo)來衡量養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，監(jiān)管起來難度較大，對實(shí)施PPP模式造成一定障礙。
?。?）根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)生與收費(fèi)機(jī)制不同來設(shè)計
首先，對養(yǎng)老項(xiàng)目來說，相當(dāng)部分都是在城市發(fā)展、舊城改造等過程中自然產(chǎn)生的需求，政府在這方面缺少相應(yīng)的規(guī)劃，而項(xiàng)目通常是也由社會投資人根據(jù)市場需求發(fā)起，政府主要采取后置審批與行業(yè)監(jiān)管的管理方式，難以像對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目那樣對于養(yǎng)老項(xiàng)目的情況有一個完全的了解和掌握，因此政府也就自然在推進(jìn)養(yǎng)老項(xiàng)目PPP方面比較謹(jǐn)慎。
其次，養(yǎng)老項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制比較復(fù)雜，價格彈性更大。在同一個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，由于服務(wù)類型和服務(wù)等級不同，服務(wù)收費(fèi)差異通常較大，同時又可以采取不同的收費(fèi)方式。不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式將會影響投資回報率、投資回收周期等指標(biāo)，從而影響投資人的投資意愿。因此，在養(yǎng)老項(xiàng)目設(shè)計初期就需要考慮不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式所帶來的影響，這無形中就加大了政府在與社會資本合作時項(xiàng)目條件設(shè)計的難度。"
?。?）設(shè)計切實(shí)可行的合作模式
養(yǎng)老項(xiàng)目可以由政府發(fā)起，也可以由市場發(fā)起，對后者，政府只要按照既有的政策給予支持和補(bǔ)貼就可以了；而前者，需要政府的投入，如何針對這類項(xiàng)目設(shè)計出切實(shí)可行的合作模式是需要重點(diǎn)研究的問題。
我們可以借鑒國際發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，BOT加上O&M方式可能更適合養(yǎng)老PPP模式，這里面有三個主體，政府、企業(yè)、民眾，他們在PPP運(yùn)營方式中可能會更加有利。通過采用“建設(shè)-維護(hù)-移交+委托運(yùn)營”的模式，政府先與投資方簽訂協(xié)議，投資方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和設(shè)備的置辦、維護(hù)，政府則通過租賃的方式獲得養(yǎng)老設(shè)施的使用權(quán)，并向投資方支付相關(guān)費(fèi)用。政府并不親手經(jīng)營項(xiàng)目，而是再通過租賃將養(yǎng)老設(shè)施交給運(yùn)營單位，并根據(jù)入住情況給予一定財政補(bǔ)貼。
這種大PPP模式實(shí)由兩個小PPP模式組成的。設(shè)施建設(shè)是一個PPP項(xiàng)目，養(yǎng)老服務(wù)是另一個PPP項(xiàng)目，政府部門起到的是中間人的作用：政府先與社會投資人簽訂投資和維護(hù)更新協(xié)議，投資方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和設(shè)備的置辦、維護(hù)，政府以租賃方式獲得養(yǎng)老設(shè)施的使用權(quán)，以租賃費(fèi)支付投資人建設(shè)、維護(hù)成本及回報。
同時，政府自身并不參與項(xiàng)目經(jīng)營，而是再通過租賃經(jīng)營或委托運(yùn)營的方式將該養(yǎng)老設(shè)施租賃給運(yùn)營單位使用，視情況以降低租金方式或按養(yǎng)老院實(shí)際入住人數(shù)給予補(bǔ)貼，使運(yùn)營者在提供高性價比服務(wù)的同時也能獲得合理的收益。這種模式的主要優(yōu)點(diǎn)是專業(yè)運(yùn)作，解決了養(yǎng)老服務(wù)所需的儀器儀表的專業(yè)維護(hù)問題，同時能夠在較長時間內(nèi)平滑政府投入的現(xiàn)金流。
從養(yǎng)老PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)來看，許多地方更傾向于把項(xiàng)目各方集合起來，組建SPV機(jī)構(gòu)（特別目的公司），SPV將會全程負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營管理，直至期滿移交為止。（來源-網(wǎng)絡(luò)）
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