2014年以來中國PPP迎來了大高潮時代,各地
PPP項目遍地開花。特別是2015年到2017上半年期間,PPP項目落地規(guī)模與速度齊飛,明樹數據《2017年中國PPP發(fā)展年度報告》顯示,2015年-2017年三年,我國入庫項目個數與規(guī)模分別占2002-2017年PPP項目總值的比例為77.6%和90.1%(見表1)。而在這些龐大的數據中,以PPP項目打包運作的項目在個數及規(guī)模上占比明顯。所謂PPP項目打包運作,是指采用PPP模式將區(qū)域內兩個或兩個以上功能相對獨立的子項目整體打包為一個項目操作的運作模式,譬如:行政區(qū)域內多個污水項目或者多個基礎設施項目打包為一個PPP項目操作。以江蘇省為例,截至2018年3月22日,江蘇省已入庫(管理庫)項目共計為229個,項目總金額約為5400億元(數據來源:財政部PPP項目綜合信息平臺項目管理庫),根據筆者統(tǒng)計,2014-2017年江蘇省入庫(管理庫)單體PPP項目和打包PPP項目個數統(tǒng)計數據如圖1所示(僅代表個人觀點),四年間年江蘇省入庫(管理庫)PPP項目包投資額分別為188億、1571億、1354億及553億元,共計3666億元(見圖2,僅代表個人觀點)。
表1:2002年-2017年我國PPP入庫項目統(tǒng)計表
數據來源:明樹數據《2017年中國PPP發(fā)展年度報告》
圖1:2014-2017年江蘇省入庫(管理庫)PPP項目個數統(tǒng)計圖
數據來源:個人根據財政部PPP項目綜合信息平臺項目管理庫資料統(tǒng)計,統(tǒng)計截至2018年3月22日
圖2:2014-2017年江蘇省入庫(管理庫)PPP項目包投資額統(tǒng)計圖
數據來源:個人根據財政部PPP項目綜合信息平臺項目管理庫資料統(tǒng)計,統(tǒng)計截至2018年3月22日
一、PPP項目打包運作受地方政府青睞的原因主要包括以下幾點:
1、采用項目打包操作能有效節(jié)省時間,減少操作成本,提高區(qū)域內PPP項目落地效率,加快項目建設進度。PPP項目操作流程復雜,項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交環(huán)節(jié)均有嚴格的規(guī)范要求,一般而言,項目落地之前的識別、準備、采購環(huán)節(jié)一般要花費6-12個月時間,耗時較長,若包內每個子項目分別完成一次操作流程將花費更多的時間和精力,與之相比,采用項目打包操作則只需要完成一次操作流程,能有效節(jié)省時間,減少咨詢與采購費用,降低操作成本,提高區(qū)域內PPP項目落地效率,加快項目建設進度。
2、采用項目打包操作能形成規(guī)模效應,降低投資成本和運營維護成本。一方面,若單個子項目進行PPP操作,由于投資較小,難以對社會資本產生足夠的吸引力,社會資本參與意愿不高,采用項目打包操作,能吸引更多優(yōu)秀的社會資本參與,充分發(fā)揮社會資本的能動性。另一方面,由一個社會資本整體完成項目包的投資建設運營,能產生規(guī)模效應,避免多頭、分散投資建設運營帶來的銜接不暢、運營脫節(jié)等問題,降低投資成本,提高運營效率和效益,同時一個主體運營也便于政府方后期的監(jiān)督管理。
3、采用項目打包操作能引導市場自發(fā)組成優(yōu)勢組合,為項目落地后高效運營創(chuàng)造條件。由于PPP項目包內容較多,類型復雜,為滿足項目在資金、技術、運營層面的需求,可能需要社會資本在充分發(fā)揮自身優(yōu)勢的同時,積極尋找優(yōu)勢互補的合作伙伴,形成“強強聯合”,通過組成聯合體的方式參與競爭,從而為項目落地后高效運營創(chuàng)造資金、技術、運營等條件。
二、PPP項目包在實施操作中面臨著諸多難點:
2017年以來由于合規(guī)性審查及財承空間限制(前三年入庫項目已擠占相當一部分財承空間)影響,入庫項目個數及規(guī)模呈雙降趨勢,但地方政府有采用PPP項目打包操作的動力和需求,PPP項目包的個數和規(guī)模在各省市入庫項目中仍占據著重要地位。由于PPP項目包有著區(qū)別于單體項目的特點與特性,在實施操作中面臨著諸多難點:
1、子項目較多,統(tǒng)一立項難。
2016年以來,國家發(fā)改委和財政部均對PPP項目立項做出了明確要求,國家發(fā)展改革委關于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知發(fā)改投資[2016]2231號第十條:“政府投資項目的可行性研究報告應由具有相應項目審批職能的投資主管部門等審批??尚行匝芯繄蟾鎸徟?,實施機構根據經批準的可行性研究報告有關要求,完善并確定PPP項目實施方案……實行核準制或備案制的企業(yè)投資項目,應根據《政府核準的投資項目目錄》及相關規(guī)定,由相應的核準或備案機關履行核準、備案手續(xù)。項目核準或備案后,實施機構依據相關要求完善和確定PPP項目實施方案。”,《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號)第二條第二項:“存在下列情形之一的項目,不得入庫:……(二)前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關立項審批手續(xù)的”。
由于PPP項目包涉及子項目較多,內容豐富,類型復雜,為加快項目推進,一般會針對整個PPP項目包做一份可行性研究報告或項目申請報告,稱為“大可研”、“大立項”,在PPP項目推進過程中再完成具體子項目的可研、初設工作。而“大可研”、“大立項”文件內容一般較粗,可能導致PPP項目實施方案中相關數據指標不夠精細,給潛在社會資本投標競爭中測算預判造成難度。
2、項目邊界復雜,績效考核難。
就單體PPP項目而言,項目建設運營內容明確、產出清晰,項目用地方式單一,經營范圍、合作內容簡單了然。但隨著PPP項目包越打越大,越捆越多,涉及類型越來越復雜,項目邊界也越來越復雜,以某個城鎮(zhèn)化建設項目為例,項目既含學校、醫(yī)院等房建項目,又含道路、綠化等市政項目,項目運營、維護內容除了日常維護養(yǎng)護,還有部分配套經營性內容,項目用地需求較大,獲取方式既涉及劃撥,又涉及出讓,由于整體建設期較長,還存在分批次考核、移交的問題。同時,績效考核也是該類項目的一大難點,由于每個子項目都具有自身特點,行業(yè)規(guī)范與要求亦不同,因而每一類項目績效考核內容應不同,考核指標、考核流程、考核主體應充分考慮項目本身的特點,考核辦法既要尊重各子項目的特性,同時也要從整體著眼考慮運營效果和效用。但受制于精力、專業(yè)水平及現實條件等主客觀因素,現有實施機構、監(jiān)管機構、咨詢機構并不能在短時間內完全匹配前述要求。
3、財承壓力較大,入庫難。
根據財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)的要求,“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況,因地制宜確定具體比例,并報財政部備案。同時對外公布”,雖然在該份文件中為10%的預算支出上限預留了空間,但結合財辦金〔2017〕92號文關于集中清理已入庫項目的規(guī)定,實際上10%的比例已完全鎖死。由于PPP項目包一般以政府付費或可行性缺口補助(缺口補助占比超過50%)為主,項目投資較大且政府承擔年度付費責任較大,該類項目對地方財政產生了較大壓力,2017年下半年以來,在“遏制隱性債務風險、審慎開展政府付費類項目”原則指導下,各省市對該類項目從嚴把關,大大增加了入庫難度。
4、項目不確定性風險增加,項目供地、融資等風險把控難。
PPP打包項目子項目較多,項目的特殊性和復雜性使得項目不確定性風險增加,部分子項目可能無法獲取或及時獲取土地指標,出現項目供地風險,導致項目建設期延長或者項目調出。2017年年末以來,PPP項目融資成本增加,態(tài)勢收緊,在“控制地方債務、防范金融風險”的大背景下,“融資難”已成事實,PPP項目包一般投資額較大,相比于單體項目,項目公司具有更高的融資需求和融資壓力,而PPP打包項目情況相對復雜,項目存在更多不確定性風險,對于金融機構來說該類風險把控難,因此項目同樣面臨著融資風險。如何化解應對這些風險是PPP項目打包運作的一個難點。
5、對社會資本要求更高,社會資本選擇難。
PPP項目包內容較多,類型復雜且投資較大,對于項目在資金、建設、技術、運營方面都有更高的要求,選擇合適的社會資本是PPP項目包模式成功的基礎。對于類型復雜的PPP項目包,一方面同時具有多方面資質條件、業(yè)績經驗的單一主體相對較少,另一方面,若社會資本之間選擇自由組合,這種博弈的合作性和非合作性導致不一定能形成最優(yōu)搭配,因此面臨如何選擇更優(yōu)社會資本的難題。
6、實施機構實施壓力大,后期監(jiān)管難。
關于實施機構主體資格,《國家發(fā)改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)規(guī)定:“按照地方政府的相關要求,明確相應的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關機構,作為政府授權的項目實施機構,在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作”,《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》(發(fā)改委六部委第25號令)規(guī)定,“縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作,并明確具體授權范圍”。
一般在實際操作過程中,政府授權項目實施機構為行業(yè)管理部門的案例較多,若PPP項目包所涉子項目均為同一行業(yè)主管部門監(jiān)管,譬如兩個物理相連的市政道路項目組成PPP項目包,由于管理部門的一致性,后期管理相對有利,若PPP項目包所涉子項目行業(yè)主管部門為兩個或多個,將對選定的實施機構形成巨大的挑戰(zhàn)。實施機構既要深度參與項目實施方案和合同的編制和討論,又要依據PPP政策要求和合同約定,進行履約管理,也要基于行政職能進行行業(yè)監(jiān)管,同時還要協調其他行業(yè)主管部門完善管理工作,這類項目將極大的增加實施機構的溝通和決策成本,突破了實施機構原有的職能范圍和專業(yè)限制,易導致實施機構后期監(jiān)管難的困境。
三、應對難點的幾點思路
針對上述難點,筆者提出以下幾點思路供探討:
1、理性選擇打包項目。
選擇采用項目打包模式操作還是單一項目分別操作不應是盲目的、輕率的,而應充分考慮子項目之間的關聯性以及是否有利于提高公共服務供給效率,關聯性分析是指子項目之間是否存在連接,服務供給主體是否一致,項目采用一個主體運營是否具有較強的可實現性,公共服務供給效率分析是指采用項目打包模式操作是否能有效提升管理效率,減少投資、運營成本,為社會提供更好的公共服務。筆者建議,一是要做好項目的可行性研究論證等前期工作,就采用項目打包模式操作的經濟和社會影響進行充分論證,盡可能細化經濟、技術指標。二是建議項目包內子項目類型差異較小,項目之間關聯性強,減少在運營、管理、考核等方面的障礙。
2、把握項目操作節(jié)奏,扎實開展每項工作。
由于項目包自身的特殊性,想在較短的時間內迅速落地并不是明智之舉,一味追趕項目進度可能導致項目方案在全面性和細致性上存在缺憾,對于項目操作的指導性不強。另外,急于求成可能使得政府方對項目產出需求、選擇怎樣的社會資本缺乏謹慎考量,最終影響項目操作質量和效果。因此,要把握項目操作節(jié)奏,制定工作計劃表時在項目操作各個階段預留充足的時間,扎實開展每項工作。
3、嚴格開展財政承受能力論證,量力而行。
在項目識別過程中應嚴格開展財政承受能力論證,首先要綜合考慮地方財政公共預算支出情況,通過分析近五年的一般公共預算支出額,參考當地經濟發(fā)展綜合指標,選取合理值作為未來一般公共預算支出額的增長率。增長率取值過低,對未來地方財政公共預算支出預估不足,會影響當地PPP項目的發(fā)展規(guī)模,而增長率取值過高,對未來地方財政公共預算支出盲目樂觀,則可能產生“虛值”,影響財政承受能力論證效果;其次,應在符合政策方向和相關規(guī)定的前提下,合理安排利用政府性基金預算,從而更為合理的測算政府一般公共預算支出責任;最后,在開展財政承受能力論證后若發(fā)現政府一般公共預算支出責任較大,可能達到或者接近警戒線時,應當通過政府決策,根據項目推進必要性和緊迫性選擇舍棄部分子項目,量力而行,在不突破極限的前提下,促進PPP健康發(fā)展。
4、厘清項目邊界,細化、完善績效考核指標。
雖然PPP項目包建設、運營內容多,需求復雜,但扎實做好前期工作,有助于厘清項目邊界。對于咨詢公司來說,第一,要認真做好調研工作,通過調研掌握項目基本信息,了解政府訴求,確保項目方案的撰寫基礎扎實、內容豐富翔實、數據真實;第二,具體項目具體分析,在核心邊界條件設計中要充分考慮PPP項目包的特點和特性,譬如,對于整體建設期較長的項目,要考慮分別進入運營期,分別考核、移交的問題;第三,要和實施機構充分溝通,對于用地方式、資產權屬、政府付費、績效考核、移交等核心邊界條件設計的合規(guī)性、可行性達成一致。對于實施機構來說,一方面要明確項目合作內容,積極開展項目立項工作,為項目方案提供支撐,另一方面要協助中介機構調研,主動與中介機構溝通項目需求。
績效考核是PPP項目的一個難點,對于PPP項目包而言,更是難上加難,尤其是運營期績效考核,指標設置難度更大。一般除了參考項目包內各子項目相關的國家、地方、行業(yè)的技術規(guī)范標準、同類項目運營期績效考核指標,還可在市場測試環(huán)節(jié)了解潛在社會資本對相關指標的合理化建議,另外,也可通過聘請外部專家的方式協助完善、細化考核指標,指標設置既要關注考核指標的科學性和完整性,也要關注其特殊性和差異性;考核流程應注重常規(guī)考核和臨時考核相結合,結合項目合作內容合理選擇考核頻次;考核主體應從多方位著眼,除了監(jiān)管單位考核,也應鼓勵社會公眾參與到考核中來。
5、積極應對項目風險,增強項目可融資性。
積極應對項目風險,設置合理的風險分擔機制,完善風險分擔流程與責任,提高風險預判能力。項目用地是項目滿足開工建設條件的必要前提,針對項目供地問題,要結合不同子項目情況探索多樣可行的供地方式,明確供地方式與供地責任,在供地延遲或無法實現時應約定相應的處理及補償方案。項目成功融資是確保PPP項目有效執(zhí)行的“食糧”,為增強項目可融資性,一是政府要誠信履約,勇于承擔項目中的風險與責任,確保PPP項目操作流程規(guī)范,順利入庫;二是社會資本要制定科學、合理的融資方案,提供適當的增信手段;三是要開拓豐融資渠道,豐富融資工具,譬如引入PPP基金等;四是制定合理的退出機制,增強金融機構參與積極性,鼓勵金融機構對PPP項目進行前期跟蹤,充分了解項目信息,以利于增加對該類項目的信心。
6、進行市場測試,合理設置資格條件。
市場測試是在啟動PPP采購程序前,政府用以檢驗項目方案能否吸引市場參與主體如潛在投資人、融資機構的意愿,并借此獲得各類市場參與主體的反饋,對PPP方案進行調整完善的一種工具。PPP項目包一般大而復雜,市場測試對于該類項目落地大有裨益,通過市場測試環(huán)節(jié)能了解市場參與主體的參與意愿,有助于潛在社會資本了解項目信息,做出合理決策。對于需求復雜的項目,有利于社會資本留出更多的時間和精力組成優(yōu)勢互補的聯合體,而且通過市場反饋意見能實現優(yōu)化項目實施方案的目標。
對于該類項目,考慮到財務投資人、合作運營企業(yè)參與的因素,資格條件設置應考慮允許聯合體投標。雖然政府采購法及實施條例沒有對聯合體成員個數作上限要求,但基于項目需求、管理效率和操作可實現性考慮,建議聯合體成員個數不宜過多。對于運營內容復雜的項目,應考慮設置相關運營業(yè)績經驗要求。
7、謹慎選擇實施機構,重視實施機構培訓。
實施機構在
PPP項目中具有舉足輕重的影響,尤其對于相對復雜的PPP項目包而言,實施機構的重要性自不待言。各級政府在選擇實施機構時應遵循謹慎選擇的原則,選擇最有利于項目實施的機構擔當此任,通過PPP領導小組協調其他行業(yè)部門積極協助項目實施機構開展工作,同時實施機構應重視PPP培訓,主要負責人員和經辦人員要理解PPP內涵及流程,以便對項目方案及合同進行充分掌握和把關。(來源:PPP導向標 上海濟邦投資咨詢有限公司 作者:南京辦法務顧問 蘇蕾)