本文首發(fā)于中國經(jīng)濟導報，作者國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所馬德隆、 李玉濤。

 

采用PPP運作城軌項目在與土地聯(lián)動開發(fā)時具有天然的優(yōu)勢，能夠從一開始投融資時就與社會資本實現(xiàn)出資和收益的捆綁，這是傳統(tǒng)融資模式下難以企及的。

 

近年來，我國PPP模式伴隨著城市軌道交通行業(yè)進入發(fā)展快車道。從實踐情況看，我國城市軌道交通PPP尚缺乏可持續(xù)的盈利模式，地方政府為吸引社會資本投資往往需要提供更為優(yōu)厚的補貼等條件，這在財務(wù)上難具可持續(xù)性。如何設(shè)計既符合公眾利益，又能基本滿足社會資本收益要求，同時政府能夠承受的可持續(xù)盈利模式，這是目前城軌甚至大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展面臨的核心問題。

 

票款收入的固化，意味著要促進城軌PPP項目財務(wù)的“內(nèi)循環(huán)”，提升整個行業(yè)的可持續(xù)性，就必須要在土地上“找出路”。在筆者看來，將PPP與土地綜合開發(fā)捆綁，可在城軌PPP項目一開始就研究與沿線土地綜合開發(fā)問題，同步研究、同步運作、同步開發(fā)，實現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)收益反哺城軌建設(shè)運營的良性互動，是目前最具可持續(xù)性的城軌項目發(fā)展模式。截至目前，國內(nèi)只有深圳地鐵6號線實現(xiàn)了二者的直接捆綁，更多的城市是采用土地一級或一二級聯(lián)合開發(fā)獨立補償模式。

 

城軌PPP與土地聯(lián)動開發(fā)的制約因素

 

城軌PPP與土地聯(lián)動開發(fā)有一定的復(fù)雜性。目前來看，城軌PPP與土地聯(lián)動開發(fā)成功的案例并不多，首要的原因在于這類項目的自身復(fù)雜性，集中體現(xiàn)在以下三個方面：一是業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)多元。此類項目中既有城軌合作業(yè)務(wù)，又有土地合作業(yè)務(wù)。土地開發(fā)中既有一級開發(fā)業(yè)務(wù)，又有二級開發(fā)業(yè)務(wù)；二級開發(fā)中既有住宅地產(chǎn)業(yè)務(wù)，又有商業(yè)地產(chǎn)業(yè)務(wù)。二是收入來源復(fù)雜。除了票款收入外，項目收入還有土地一級、二級開發(fā)、配套商業(yè)、財政補貼等收入，來源的復(fù)雜性造成未來收入時間和規(guī)模的不確定性高，收入評估難度大，特別是土地開發(fā)收入難以準確估算。三是參與主體眾多。一般的城軌PPP項目公司股東就有三類，分別是政府方、土建方、設(shè)備方，建成后還要涉及到與運營方的合作，加之土地開發(fā)業(yè)務(wù)對出資方房地產(chǎn)業(yè)務(wù)能力的要求很高，與其他開發(fā)商的協(xié)調(diào)和溝通難度更大。

 

土地取得的自主性與市場機制難以共存。從供地制度看，如地鐵站點周邊是交通用地，則最多配建30%面積的商業(yè)設(shè)施，站點有面臨容積率限制，小范圍開發(fā)難以產(chǎn)生效益；如為商業(yè)用地或住宅用地，則必須以招拍掛形式出讓，這意味著出資方需要從公開市場上競價拿地，成本無法控制。為此，一些城市采用附帶條件的招拍掛、有條件的協(xié)議出讓、土地作價出資等方式供地。不考慮政策合規(guī)性風險，在這種供地方式下出資方的自主性受限，地鐵公司或社會資本感興趣的地塊是否能征收、征收多大面積、土地性質(zhì)變更等諸多問題沒有自主權(quán)或缺乏話語權(quán)，特別是很多地鐵線路在建成區(qū)內(nèi)建設(shè)，造成沿線幾乎沒有可供出讓的土地。

 

在筆者看來，綜合開發(fā)收益覆蓋能力存疑。土地一級開發(fā)的收益相對固定，而二級開發(fā)的收益主要包括兩部分，一部分是物業(yè)銷售收入，另一部分是物業(yè)的租賃收入。從PPP項目全周期角度看，物業(yè)經(jīng)營收益能力依靠的是城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和要素聚集能力，現(xiàn)金流是長期持續(xù)且逐步增長的，難以完全滿足城軌早期建設(shè)和償債資金需求。參與各方所更看重的還是一次性的物業(yè)銷售收入，對動輒25～30年的回收期限存在顧慮。同時，很多城市在發(fā)展過程中，由于舊城改造成本過高等因素，土地利用比較粗放，更強調(diào)空間的向外延展而不是“縱向利用”，物業(yè)可售面積相對較少。
 

 

亟待建立清晰的土地融合開發(fā)導向機制

 

基于融合發(fā)展的理念，相關(guān)部委近年來陸續(xù)出臺指導性意見，鼓勵軌道交通站點與周邊土地聯(lián)動開發(fā)。目前看，實踐效果未達到預(yù)期，而多數(shù)研究者把原因歸結(jié)為土地制度的掣肘。實際上，在采用有所變通的供地方式下，當前更缺乏的是清晰的土地融合開發(fā)導向機制。比如，供地制度是否合規(guī)、能否征收理想地塊、是否提供資金支持、能否給出項目示范等。特別是，采用PPP運作城軌項目在與土地聯(lián)動開發(fā)時具有天然的優(yōu)勢，能夠從一開始投融資時就與社會資本實現(xiàn)出資和收益的捆綁，這是傳統(tǒng)融資模式下難以企及的。

 

當下，很多城市都已認識到要通過土地來平衡城軌項目收益，但要求每個城市或PPP項目都實現(xiàn)與土地的捆綁開發(fā)顯然并不現(xiàn)實，于是讓社會資本通過分享土地出讓收入成為了簡單易行的方法。但是，這種方法依賴出讓非沿線土地所產(chǎn)生的一次性收益，回到了“土地財政”的老路上，形成城軌的“建設(shè)—虧損—賣地（補貼）—再虧損”的循環(huán)，也助長城市“攤大餅”式擴張。

 

城市軌道交通可凝聚長期且穩(wěn)定的客流，應(yīng)契合其特性，更重視運營階段的高強度資源開發(fā)，通過引導乘坐城軌的客流習慣于在線路和站點所及的范圍內(nèi)停留和消費，以此反哺城軌運營，平衡長期范圍內(nèi)的運營虧損。因此，這就要求從以往的更重視城軌的規(guī)劃和建設(shè)，轉(zhuǎn)向規(guī)劃、建設(shè)、運營和開發(fā)并重，從規(guī)劃建設(shè)時就從融合理念出發(fā)，做好土地預(yù)留、變性、規(guī)劃等工作，實施高密度、高強度土地開發(fā)，并且通過運營和資源開發(fā)的長效合作機制來平衡長期運營收益。

 

分類推進城軌沿線物業(yè)收益，促進城軌融資平臺轉(zhuǎn)型

 

不同功能的城軌線路應(yīng)有不同的物業(yè)收益方式。從功能導向上看，在具備通勤功能的基礎(chǔ)上，城軌線路大致可以分為TOD（交通引導開發(fā)）導向型和分流導向型兩類（同一條線路中，也存在兩種功能相互交叉的情況）。

 

TOD導向型通過更好地拓展城市和聚集人口，承載更多的城市發(fā)展職能，具有相對良好的沿線土地儲備和升值條件，也適合以PPP模式吸引社會資本參與。同時，還應(yīng)以地鐵為核心推進沿線地下空間綜合開發(fā)。

 

分流導向型是指在城市建成區(qū)內(nèi)建設(shè)的以緩解交通擁堵為首要目標的城軌。就我國實際而言，早先由于城市軌道交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃脫節(jié)，城軌滯后于城市發(fā)展，以至于很多城軌線路都是在城區(qū)內(nèi)建設(shè)。這類項目沿線征地拆遷難度大、成本高，不具備物業(yè)開發(fā)的土地和經(jīng)濟條件，但同時對沿線的房地產(chǎn)已產(chǎn)生了巨大的外溢增值作用，這部分收益被沿線業(yè)主無償占有，需要考慮探索土地增值稅費回收機制。

 

香港地鐵公司因其廣泛實現(xiàn)“城軌+土地開發(fā)”模式而整體持續(xù)盈利，成為了行業(yè)翹楚。很多地方都希望效仿港鐵模式，但極少能實現(xiàn)自身財務(wù)平衡，而關(guān)鍵原因就在于港鐵的成功有其特殊性，內(nèi)地城市的客流量、票價、土地制度、建設(shè)強度、物業(yè)租售價格等多方面條件都與香港相差甚遠。

 

實際上，上世紀90年代前的港鐵公司與內(nèi)地很多城市新成立地鐵公司時的情況是非常相似的。這些地鐵公司既不具備地鐵運營能力，也不具備房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗，更多的是通過政府信用支持，作為負責地鐵項目投融資、建設(shè)招標等前期工作的融資平臺。對于它們來說，在傳統(tǒng)融資模式受限的背景下，都需要探索轉(zhuǎn)型生存的路徑。

 

某種程度上，港鐵的自身發(fā)展模式非常值得借鑒。港鐵通過“政府搭臺、企業(yè)發(fā)展”的框架，在政府管控和市場化運作之間求取最佳結(jié)合點，使公司完成由“融資平臺—政企合作—市場化運作—城鎮(zhèn)化專業(yè)運營商”的轉(zhuǎn)型。類似的發(fā)展路徑也可以在北京、深圳等一線城市的地鐵公司找到，這些城市的地鐵公司已有能力不完全依賴政府增信，成為市場化融資的主體。（作者單位：國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所）