近年來，產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理方式向多元共治方向發(fā)展，政府和社會資本合作（PPP）模式在產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營中被廣泛采用。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年6月，各地相繼推出片區(qū)開發(fā)類項目高達(dá)852個。財政部第四批PPP示范項目中片區(qū)和園區(qū)相關(guān)PPP數(shù)量為31個，投資額約為584億元。本文結(jié)合多年在招商局從事產(chǎn)業(yè)園區(qū)戰(zhàn)略研究的工作實(shí)際，就產(chǎn)業(yè)新城園區(qū)PPP的模式，進(jìn)行了初步的分析與解讀。

 

　　一、產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營模式的園區(qū)PPP的背景及其合理性

 

　　在我國，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展歷程不過20多年時間，總體上是在政府主導(dǎo)和推動下進(jìn)行的，各級政府是產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的第一推動力。產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中面臨的首要的突出問題是資金問題。農(nóng)村集體土地征收、農(nóng)民拆遷安置補(bǔ)償、土地整理、道路管網(wǎng)、能源供給、污染治理等，所需投資額度巨大。為了解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)所需資金問題，各地政府紛紛設(shè)立國有平臺公司，注入一定國有資產(chǎn)，作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的融資主體、開發(fā)建設(shè)主體和投資合作平臺。產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展過程中，由于中央地方財政分權(quán)體制和中央對地方政府政績考核中唯GDP傾向的雙重作用，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)園區(qū)間的同質(zhì)化競爭，而且愈演愈烈。各地政府紛紛突破稅收、土地、財政政策底線進(jìn)行“招商引資”，導(dǎo)致政府從產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商企業(yè)身上不僅不能汲取到應(yīng)得的財力，反而因越來越重的“招商成本”而背負(fù)巨額債務(wù)。其中，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)而設(shè)立的國有平臺公司更是債臺高筑，以致于形成嚴(yán)重的潛在金融風(fēng)險。為遏制這種狀態(tài)發(fā)展，以國發(fā)〔2014〕43號文件下發(fā)為標(biāo)志，中央政府陸續(xù)出臺措施制止地方政府和國有平臺公司的違法融資行為。因此，產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)初期資金緊缺的問題變得十分突出，為社會資本進(jìn)入產(chǎn)業(yè)園區(qū)參與PPP項目創(chuàng)造了需求空間。由于中央政府對地方政府的負(fù)債管制和對地方國有平臺公司的融資限制，促進(jìn)了PPP項目的發(fā)展。

 

　　從2015年6月1日起，國家發(fā)改委、財政部等六部委聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》開始施行，國家從政策層面鼓勵社會資本進(jìn)入產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)領(lǐng)域。與此同時，由于我國正處于城鎮(zhèn)化的紅利期，各地建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)普遍選擇“產(chǎn)域融合”開發(fā)的路子，從城市化中汲取土地升值的紅利，反哺產(chǎn)業(yè)培育的資金缺口。地方政府發(fā)現(xiàn)社會資本進(jìn)入產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)可以加快土地的升值進(jìn)程，創(chuàng)造可觀的利潤空間，政府只要讓渡部分利益給社會資本，即可創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)園區(qū)、社會資本、地方政府多方獲利的“共贏”局面。正是由于上文分析的融資限制、政策紅利等幾個方面因素的共同作用，產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的勢頭。

 

　　產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP有其內(nèi)在的合理性。產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展中政府的服務(wù)既有公共屬性，也具有盈利潛力，社會資本進(jìn)入可以創(chuàng)造更高的效率，從而讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)的服務(wù)對象即入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)在同樣的成本條件下獲得更好的服務(wù)。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地管理、要素聚集階段，社會資本具有融資和精細(xì)化管理的雙重優(yōu)勢，既可突破政策瓶頸，又可節(jié)約投資。在面向社會進(jìn)行招商階段，社會資本方本身就是投資者，更容易發(fā)現(xiàn)和體察到投資人關(guān)心的焦點(diǎn)，制定更有針對性的招商措施。尤為重要的是：社會資本方介入產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商，其對招商人員的績效考核可以不受公務(wù)員體制的束縛。招商是項技術(shù)活，有力的激勵措施常常與招商的效果成正比。在園區(qū)進(jìn)入正常運(yùn)營階段，物業(yè)管理、要素配套等服務(wù)可估值、可交易、可考核，交由社會資本承擔(dān)同樣可以產(chǎn)生更優(yōu)的效率。

 

　　二、產(chǎn)業(yè)新城園區(qū)PPP存在主要問題、成因及其影響

 

　　■ 首先，產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項目大多存在地方政府變相違規(guī)舉債問題，政府失信的潛在風(fēng)險大。

 

　　《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號文件）明確要求,“地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金”,“地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金……不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債”。實(shí)際操作中，由于產(chǎn)業(yè)園區(qū)初期投資額巨大，作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)實(shí)施主體的縣區(qū)級政府因受經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財政實(shí)力的限制，在強(qiáng)大的政績壓力之下，在與社會資本的談判中處于不利地位，被迫承諾回購社會資本方的投資本金、保證最低收益率的現(xiàn)象普遍存在。再加上社會資本方要求為其承攬建設(shè)工程設(shè)置排斥競標(biāo)條款等，在PPP名義下實(shí)施的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)，其成本甚至比由地方政府舉債開發(fā)更大。地方政府背負(fù)巨債進(jìn)行園區(qū)建設(shè)，一旦開發(fā)失敗或不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，政府失信幾成必然，埋下了巨大的風(fēng)險隱患。

 

　　■ 第二，產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項目的社會資本方以大中型國有企業(yè)為主，引進(jìn)了建設(shè)資本，并未帶來運(yùn)營效率。

 

　　據(jù)統(tǒng)計，在2016年列入財政部第二批PPP示范的10個產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目，平均投資額57.4億元。這些項目投資金額大，項目周期長，建設(shè)內(nèi)容以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，涉及的運(yùn)營環(huán)節(jié)少。另據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，每年1—5月，民間固定資產(chǎn)投資同比名義增長3.9％，增速比1—4月回落1.3個百分點(diǎn)，占全國固定資產(chǎn)投資比重下降3.4個百分點(diǎn)?？梢?，PPP的熱運(yùn)動中，民營資本并未真正熱起來。之所以出現(xiàn)這種情況，一方面是由于我國民營資本實(shí)力不足，與國有企業(yè)存在較大差距；另一方面也由于PPP在我國引入時間尚短，地方政府出于對債務(wù)失信、項目失敗等經(jīng)濟(jì)追責(zé)的忌憚，更偏向于將項目交給國有企業(yè)去實(shí)施，形成“公公伙伴關(guān)系”更為穩(wěn)妥，這樣即使出現(xiàn)問題也是“肉爛在鍋里頭”，決策者不必承擔(dān)“國有資產(chǎn)流失”的責(zé)任。這種現(xiàn)象發(fā)展的結(jié)果是，地方財力10％范圍內(nèi)允許實(shí)施的PPP項目，絕大多數(shù)已被各類大中型國有企業(yè)“瓜分”完畢。國有企業(yè)由其固有的缺乏管理控制的體制障礙而導(dǎo)致的低效率問題也隨之進(jìn)入到產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP中，并未帶來期望的效率和更優(yōu)的運(yùn)營管理。

 

　　■ 第三，產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項目實(shí)施缺乏土地、金融、稅收等配套政策的有力配合。

 

　　地方政府引入社會資本開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的直接動因除了解決開發(fā)資金短缺以外，還要求社會資本方能夠更高效地為入園企業(yè)提供公共產(chǎn)品。要同時達(dá)到這兩個方面的要求對社會資本而言是有一定難度的，要跨越這個難度，需要地方政府提供長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)利益讓渡、稅收增量分成、項目建設(shè)利潤彌補(bǔ)外等方式。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，土地出讓收入有十分嚴(yán)格的支出范圍，這個范圍不包含用于支付社會資本的投資回報；稅收屬于公共財政收入，財預(yù)〔2017〕87號文件明確要求不能把道路等公益設(shè)施納入政府購買服務(wù)的范圍。由于在法律法規(guī)上存在障礙，地方政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項目時，常常采取簽訂“陰陽合同”即兩套合同的辦法，以“投資補(bǔ)充協(xié)議”的方式增加政府的義務(wù)條款。這種內(nèi)部性私下里訂立的協(xié)議，一旦進(jìn)入訴訟程序，可能因為根本性違法而毫無效力保障，為今后的訴訟之爭埋下隱患。

 

　　三、產(chǎn)業(yè)新城園區(qū)PPP的運(yùn)營模式分析

 

　　隨著PPP模式成為政府利用社會資本，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)所推行的主要模式之一，承擔(dān)了各地產(chǎn)業(yè)夢想的產(chǎn)業(yè)園區(qū)以PPP模式推進(jìn)園區(qū)建設(shè)成為熱門話題，大有后來居上，取代傳統(tǒng)的“政府負(fù)債、滾動開發(fā)”模式的趨勢。

 

　　然而，即使采用PPP模式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)，也要提前做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，充分評估產(chǎn)業(yè)招商的難度，在PPP協(xié)議中做好政府與社會資本方的產(chǎn)業(yè)招商責(zé)任劃分，以及階段性調(diào)整規(guī)劃，讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展能夠進(jìn)入良性循環(huán)，而不是陷入短期的虛熱。

 

　　代表園區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)商的出現(xiàn)，以及各地政府越來越開放的視野，同時出于有效利用市場機(jī)制推動園區(qū)發(fā)展的訴求，打破了既有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)模式。相比較其他房地產(chǎn)企業(yè)，以華夏幸?；鶚I(yè)在以產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)為主業(yè)的細(xì)分類別中更是一騎絕塵。其以社會化、商業(yè)化和市場化的方式，短短的幾年內(nèi)在環(huán)繞北京的固安、大廠、三河一帶，成功地進(jìn)行了數(shù)個規(guī)模化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)，并以政府的招商引資獎勵和配套的商業(yè)、住宅用地開發(fā)的收益，作為平衡投資的來源。

 

　　同樣在園區(qū)開發(fā)中脫穎而出的，還有以標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)與租售相結(jié)合的大連億達(dá)，以及以園區(qū)成片開發(fā)為主的北科建以及兩者結(jié)合的張江高科。這些企業(yè)以市場化、商業(yè)化的方式實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)招商與房地產(chǎn)開發(fā)的結(jié)合，這正是各地園區(qū)管委會所期望的。

 

　　尤其是進(jìn)入到2016年后，園區(qū)PPP的開發(fā)運(yùn)營方式在全國正呈現(xiàn)燎原之勢。對于園區(qū)政府來說，只要做好園區(qū)規(guī)劃以及必要的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，管理好安全生產(chǎn)、社會秩序以及提供好工商、稅收等基本服務(wù)即可;大量的招商工作以及園區(qū)的一級開發(fā)乃至部分二級開發(fā)直接與承擔(dān)園區(qū)開發(fā)任務(wù)的企業(yè)商業(yè)利益訴求相掛鉤，自然推動了市場化的產(chǎn)業(yè)招商。

 

　　這種模式下，產(chǎn)業(yè)招商的成功是企業(yè)利益實(shí)現(xiàn)的前提，否則一級開發(fā)完成的土地?zé)o法出讓、二級開發(fā)建設(shè)的廠房與各種配套設(shè)施無法出租出售，更不要提投資回流所主要依賴的園區(qū)配套商業(yè)與住宅用地的出讓與開發(fā)了。不過，這種模式只適用于招商預(yù)期比較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與產(chǎn)業(yè)集中導(dǎo)入地區(qū)，而基本不適用于不具備產(chǎn)業(yè)聚集條件的新設(shè)園區(qū)，以及缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的不發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。華夏幸福基業(yè)成功的關(guān)鍵，是因為較好地利用了北京的產(chǎn)業(yè)外溢效應(yīng)，抓住了北京非首都功能向京外紓解帶來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)遇，這也就是園區(qū)始終圍繞著環(huán)北京地帶的原因。

 

　　舊有的“政府負(fù)債、滾動開發(fā)”的園區(qū)模式之下，園區(qū)成功與否的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)招商，招商的達(dá)成則決定園區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，以及后續(xù)的一級開發(fā)土地能否順利出讓。園區(qū)開發(fā)普遍是以管委會作為政府的授權(quán)派出機(jī)構(gòu)，同時加掛開發(fā)建設(shè)公司的牌子，由政府注入少量啟動資金，并對園區(qū)土地進(jìn)行規(guī)劃控制，再由與園區(qū)管委會“一套人馬、兩塊牌子”的開發(fā)建設(shè)公司，負(fù)債進(jìn)行分期滾動開發(fā)。

 

　　然而，開發(fā)建設(shè)公司為了進(jìn)行一級土地開發(fā)，大都以政府的信用作背書，進(jìn)行了大量債權(quán)融資，甚至包括拆遷費(fèi)也要靠融資。在這種模式下，產(chǎn)業(yè)招商往往由園區(qū)管委會負(fù)責(zé)，雖然管委會與開發(fā)建設(shè)公司“兩位一體”，但在實(shí)踐中因為各有各的執(zhí)行團(tuán)隊而各有各的利益訴求，不能實(shí)現(xiàn)有效的行為統(tǒng)一與協(xié)同。

 

　　最終部分園區(qū)淪為了以房地產(chǎn)開發(fā)為主，“鬼城”和“睡城”如雨后春筍般凸起。很大程度上，就是由于產(chǎn)業(yè)招商不力導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)和人口聚集不足，為了平衡一級開發(fā)投資而過多地出讓了價格較高的住宅用地使然。很顯然，產(chǎn)業(yè)聚集能夠帶動園區(qū)配套的商業(yè)與住宅用地的出讓。隨著中央政府對地方政府負(fù)債以及地方政府平臺公司負(fù)債控制的力度越來越大，這種模式面臨著難以為繼的風(fēng)險。

 

　　那么，在此情況下，有沒有一種既能不完全依靠市場化的產(chǎn)業(yè)招商為依托，又能不增加政府負(fù)債的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)模式呢?PPP模式此時應(yīng)運(yùn)而生，受到各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)的追捧則自是題中應(yīng)有之意了。

 

　　■ 第一，PPP模式主要由政府利用民間資本實(shí)施開發(fā)，園區(qū)建設(shè)不需要政府增加既有負(fù)債。這種模式下，政府授權(quán)民間資本或者與民間資本聯(lián)合組建項目公司，負(fù)責(zé)特定的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)任務(wù)。由于政府不參與股權(quán)投資或者極少量地參與項目公司的股權(quán)投資，產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)的投資由項目公司負(fù)責(zé)籌措。即使項目公司進(jìn)行必要的融資，也不會合并報表到園區(qū)政府下屬的開發(fā)建設(shè)公司這一平臺公司來，因而不會增加平臺公司的負(fù)債，甚至也不會要求園區(qū)政府進(jìn)行隱含擔(dān)保，從而不會增加政府的既有負(fù)債。

 

　　■ 第二，PPP模式可以有效克服純市場化模式下對于產(chǎn)業(yè)招商的過度依賴。在純市場化模式下，對于產(chǎn)業(yè)招商的預(yù)期決定了社會資本參與園區(qū)開發(fā)的積極性。對于產(chǎn)業(yè)招商預(yù)期不佳，而政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃又需要強(qiáng)力推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)招商無異于無本之木、無源之水。雖然政府可以通過加大招商獎勵力度、加大產(chǎn)業(yè)政策鼓勵力度對之進(jìn)行調(diào)整，但如果是需要對當(dāng)?shù)赝耆珱]有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的全新產(chǎn)業(yè)進(jìn)行招商，市場化的產(chǎn)業(yè)招商則幾乎是無能為力的，比如重慶市政府當(dāng)年對以惠普和富士康為首的筆記本電腦產(chǎn)業(yè)的招商就是如此，而重慶市筆記本產(chǎn)業(yè)如今的如日中天卻證明了重慶市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的先見之明。

 

　　PPP模式之下，產(chǎn)業(yè)招商可以實(shí)現(xiàn)市場化產(chǎn)業(yè)招商和政府招商的有機(jī)結(jié)合，可以在PPP協(xié)議中對產(chǎn)業(yè)招商的責(zé)任進(jìn)行合理劃分，以政府的產(chǎn)業(yè)招商來彌補(bǔ)市場化招商的不足。比如在產(chǎn)業(yè)招商預(yù)期不佳的園區(qū)建設(shè)前期，可以將產(chǎn)業(yè)招商責(zé)任更多地由政府承擔(dān)，而園區(qū)開發(fā)建設(shè)由民間資本進(jìn)行。

 

　　對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)而言，在政府或者政府平臺公司不增加負(fù)債的情況下可以展開園區(qū)建設(shè)，隨著投資環(huán)境的改善，會逐步降低產(chǎn)業(yè)招商的難度;對于社會資本而言，由于前期的產(chǎn)業(yè)招商風(fēng)險由政府兜底，降低了社會資本進(jìn)入園區(qū)，進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的難度，而易于與園區(qū)政府達(dá)成合作，從而推動園區(qū)投資環(huán)境的改善，加快園區(qū)建設(shè)。隨著產(chǎn)業(yè)聚集程度的提升和產(chǎn)業(yè)鏈的逐步形成，園區(qū)政府可以逐步調(diào)整和社會資本的產(chǎn)業(yè)招商分工，并最終實(shí)現(xiàn)完全市場化的產(chǎn)業(yè)招商。

 

　　客觀而言，園區(qū)PPP模式尚未成為園區(qū)開發(fā)的主流。目前國家 級各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)有上百個，省級園區(qū)有上千個。上述園區(qū)PPP開發(fā)模式，是產(chǎn)業(yè)園區(qū)市場化招商與開發(fā)的自發(fā)性探索，政府利用社會資本進(jìn)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)的成功試水。

 

　　正是由于以上優(yōu)勢，PPP模式一經(jīng)推出，即受到慧眼識珠的各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)的青睞，并呈風(fēng)行之勢。另外，PPP模式的風(fēng)行除了自身的優(yōu)勢以外，其實(shí)也不排除地方政府趕熱潮的成分。因為有些地方政府就“一刀切”式地推行PPP模式，而不管所在城市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)是否需要這種模式以及完全市場化的園區(qū)開發(fā)模式是否有生命力、原有的政府負(fù)債模式是否可持續(xù)。

 

　　如前文所述，無論哪種模式，最終還要以園區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集程度為成敗的關(guān)鍵，也就是產(chǎn)業(yè)招商是園區(qū)最終成功的關(guān)鍵。否則，為了彌補(bǔ)前期的開發(fā)建設(shè)投資，而不得不將更多的土地調(diào)整為地價更高的住宅與商業(yè)用地，而因為缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，也難以聚集有效的人口，住宅的過度開發(fā)使園區(qū)有淪為“睡城”和“鬼城”的風(fēng)險，進(jìn)而淪為實(shí)實(shí)在在的房地產(chǎn)開發(fā)。而這正是全國大多數(shù)級別不高的產(chǎn)業(yè)園區(qū)的現(xiàn)狀。

 

　　因此，PPP大熱之下，即使采用PPP模式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)，也要提前做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，充分評估產(chǎn)業(yè)招商的難度，在PPP協(xié)議中做好政府與社會資本方的產(chǎn)業(yè)招商責(zé)任劃分，以及階段性調(diào)整規(guī)劃，讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展能夠進(jìn)入良性循環(huán)，而不是陷入短期的虛熱。

 

　　四、產(chǎn)業(yè)新城園區(qū)PPP的運(yùn)營模式下的片區(qū)開發(fā)及案例分析

 

　　片區(qū)開發(fā)是對擬開發(fā)建設(shè)的區(qū)域進(jìn)行一體化的改造、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，新城開發(fā)、舊城改造等都是片區(qū)開發(fā)中的典型形式。戰(zhàn)發(fā)部在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，對作為產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營商的有限公司，對標(biāo)華夏固安新城和中信濱海新城，作為了初步的解讀與分析。

 

　　片區(qū)開發(fā)包括兩方面的內(nèi)容，一是狹義的土地一級開發(fā)，即指按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地儲備計劃等相關(guān)規(guī)劃的要求，由土地一級開發(fā)主體對一定區(qū)域內(nèi)納入土地儲備的土地進(jìn)行拆遷、土地平整和適當(dāng)?shù)氖姓A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)土地具備上市供應(yīng)條件的行為；二是涵括基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施等項目建設(shè)和運(yùn)營。

 

　?。?）商業(yè)模式

 

　　從財務(wù)可行性上講，只要能產(chǎn)生穩(wěn)定的未來可預(yù)期的現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項目均可以采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)。片區(qū)開發(fā)中的土地一級開發(fā)包含大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，通過土地出讓、稅收、特許經(jīng)營等方式能夠產(chǎn)生可預(yù)期的穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是理想的PPP模式運(yùn)行領(lǐng)域。根據(jù)土地一級開發(fā)的特點(diǎn)，公共部門和社會主體可以按如下的商業(yè)模式開展PPP項目：

 

　　A公共部門與B社會主體就C地塊（一般為十幾平方公里甚至幾十平方公里）的開發(fā)達(dá)成合作協(xié)議，在規(guī)定的合作年限內(nèi)，B社會主體負(fù)責(zé)地塊內(nèi)的土地平整、道路管廊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，學(xué)校、醫(yī)院、文化、體育公共設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營管理工作，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項目招商、宣傳推廣等產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)工作，空間規(guī)劃、建筑設(shè)計、物業(yè)管理、公共項目維護(hù)等基礎(chǔ)性服務(wù)工作等；于此同時，B社會主體以C地塊內(nèi)所新產(chǎn)生收入的該級政府地方留成部分的一定比例（即扣除上繳中央、省、市級部分后的收入）作為投資回報，如新產(chǎn)生的土地出讓金、稅后、非稅收入及專項資金等；合作期限內(nèi)，A公共部門只有監(jiān)督監(jiān)管的權(quán)利，不得隨意干擾B社會主體的合理經(jīng)營，A公共部門也不必為B社會主體的投資進(jìn)行擔(dān)保、兜底；合作期限結(jié)束后，B社會主體將C區(qū)塊的基礎(chǔ)設(shè)施公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營權(quán)無條件已交給A公共部門。

 

　　（2）PPP模式的優(yōu)越性

 

　　我國土地一級開發(fā)經(jīng)歷了從BT模式到土地補(bǔ)償模式再到利潤分成模式的演進(jìn)，未來將向PPP模式進(jìn)一步發(fā)展。通過對比分析可以看出，相對于BT模式、土地補(bǔ)償模式、利潤分成模式，PPP模式的優(yōu)越性體現(xiàn)在：（1）彌補(bǔ)政府資金不足；（2）資源優(yōu)勢互補(bǔ)；（3）共擔(dān)項目風(fēng)險；（4）轉(zhuǎn)變政府職能。

 

　?。?）不同商業(yè)模式對比情況

 

　　【行業(yè)分析】片區(qū)開發(fā)+PPP=未來的城市運(yùn)營商

 

　　典型項目案例包括：華夏幸福固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項目、中信濱海新城項目。

 

　　項目案例一：華夏幸福固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項目

 

　?。?）項目背景

 

　　固安工業(yè)園區(qū)地處河北省廊坊市固安縣，與北京大興區(qū)隔永定河相望，距天安門正南50公里，園區(qū)總面積34.68平方公里，是經(jīng)國家公告(2006年)的省級工業(yè)園區(qū)。

 

　　2002年，固安縣人民政府與華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司(簡稱“華夏幸福公司”)簽訂協(xié)議，正式確立了政府和社會資本(PPP)合作模式。

 

　?。?）建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模

 

　　固安工業(yè)園區(qū)PPP新型城鎮(zhèn)化項目，是固安縣政府采購華夏幸福在產(chǎn)業(yè)新城內(nèi)提供設(shè)計、投資、建設(shè)、運(yùn)營一體化服務(wù)。

 

　　1.土地整理服務(wù)。配合以政府有關(guān)部門為主體進(jìn)行的集體土地征轉(zhuǎn)以及形成建設(shè)用地的相關(guān)工作。2008-2013年，華夏幸福累計完成土地整理29047.6畝，累計投資103.8億元。

 

　　2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括道路、供水、供電、供暖、排水設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。截至 2014年已完成全長170公里新城路網(wǎng)、4座供水廠、3座熱源廠、6座變電站、1座污水處理廠等相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)。

 

　　3.公共設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營服務(wù)。包括公園、綠地、廣場、規(guī)劃展館、教育、醫(yī)療、文體等公益設(shè)施建設(shè)，并負(fù)責(zé)相關(guān)市政設(shè)施運(yùn)營維護(hù)。園區(qū)內(nèi)已經(jīng)建成中央公園、大湖公園、400畝公園、帶狀公園等大型景觀公園4處，總投資額為2.54億元。目前由北京八中、固安縣政府、華夏幸福公司合作辦學(xué)項目北京八中固安分校已正式開學(xué)，按三級甲等標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的幸福醫(yī)院已開工建設(shè)。

 

　　4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)。包括招商引資、企業(yè)服務(wù)等。截至2014年底，固安工業(yè)園區(qū)累計引進(jìn)簽約項目482家，投資額達(dá)638.19億元，形成了航空航天、生物醫(yī)藥、電子信息、汽車零部件、高端裝備制造等五大產(chǎn)業(yè)集群。

 

　　5.規(guī)劃咨詢服務(wù)。包括開發(fā)區(qū)域的概念規(guī)劃、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及控制性詳規(guī)編制等規(guī)劃咨詢服務(wù)，規(guī)劃文件報政府審批后實(shí)施。

 

　　（3）運(yùn)作模式

 

　　固安縣政府與華夏幸福公司簽訂排他性的特許經(jīng)營協(xié)議，設(shè)立三浦威特園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司(簡稱三浦威特)作為雙方合作的項目公司(SPV)，華夏幸福公司向項目公司投入注冊資本金與項目開發(fā)資金。項目公司三浦威特作為投資及開發(fā)主體，負(fù)責(zé)固安工業(yè)園區(qū)的設(shè)計、投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)一體化市場運(yùn)作，并通過資本市場運(yùn)作等方式籌集、墊付初期投入資金。此外，三浦威特與多家金融機(jī)構(gòu)建立融資協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步拓寬融資渠道。

 

　　基于政府的特許經(jīng)營權(quán)，華夏幸福公司為固安工業(yè)園區(qū)投資、建設(shè)、開發(fā)、運(yùn)營提供一攬子公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，以及咨詢、運(yùn)營服務(wù)等。截至2014年華夏幸福公司在固安工業(yè)園區(qū)內(nèi)累計投資超過160億元，其中，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資占到近40%。雙方合作的收益回報模式是使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)相結(jié)合。固安縣政府對華夏幸福公司的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)投資按成本加成方式給予110%補(bǔ)償;對于提供的外包服務(wù)，按約定比例支付相應(yīng)費(fèi)用。兩項費(fèi)用作為企業(yè)回報，上限不高于園區(qū)財政收入增量的企業(yè)分享部分。若財政收入不增加，則企業(yè)無利潤回報，不形成政府債務(wù)。

 

　　風(fēng)險分擔(dān)方面，社會資本利潤回報以固安工業(yè)園區(qū)增量財政收入為基礎(chǔ)，縣政府不承擔(dān)債務(wù)和經(jīng)營風(fēng)險。華夏幸福公司通過市場化融資，以固安工業(yè)園區(qū)整體經(jīng)營效果回收成本，獲取企業(yè)盈利，同時承擔(dān)政策、經(jīng)營和債務(wù)等風(fēng)險。

 

　　（4）主要創(chuàng)新點(diǎn)及借鑒價值

 

　　固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化PPP模式屬于在基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上的整體式外包合作方式，形成了“產(chǎn)城融合”的整體開發(fā)建設(shè)機(jī)制，提供了工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合解決方案。

 

　　1.整體式外包

 

　　在政企雙方合作過程中，固安縣政府實(shí)際上是購買了華夏幸福公司提供的一攬子建設(shè)和外包服務(wù)。這種操作模式避免了因投資主體眾多而增加的投資、建設(shè)、運(yùn)營成本，而且減少了分散投資的違約風(fēng)險，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和委托代理避險效應(yīng)。

 

　　2.“產(chǎn)城融合”整體開發(fā)機(jī)制

 

　　在“產(chǎn)城融合”整體開發(fā)機(jī)制下，政府和社會資本有效地構(gòu)建了互信平臺，從“一事一議”變?yōu)橐訮PP機(jī)制為核心的協(xié)商制度，減少了操作成本，提高了城市建設(shè)與公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。通過整體開發(fā)模式，對整個區(qū)域進(jìn)行整體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)公益性與經(jīng)營性項目的統(tǒng)籌平衡。

 

　　3.工業(yè)園區(qū)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合解決方案

 

　　政企雙方堅持以“產(chǎn)業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”作為共同發(fā)展目標(biāo)，以市場化運(yùn)作機(jī)制破解園區(qū)建設(shè)資金籌措難題、以專業(yè)化招商破解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題、以構(gòu)建全鏈條創(chuàng)新生態(tài)體系破解開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級難題，使兼?zhèn)洚a(chǎn)業(yè)基地和城市功能的工業(yè)園區(qū)成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體和平臺。

 

　　項目案例二：中信濱海新城項目

 

　?。?）項目背景

 

　　中信汕頭濱海新城項目位于汕頭市濠江區(qū)南岸，總規(guī)劃面積是168平方公里，預(yù)計投資總額是500億元。具體開發(fā)內(nèi)容包括一級土地開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)和產(chǎn)業(yè)投資等一系列資源整合。首開區(qū)為南濱片區(qū)，開發(fā)面積為12.4平方公里，

 

　　首開區(qū)的開發(fā)建設(shè)內(nèi)容主要包括四個方面：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括一條投資達(dá)60億元蘇埃過海隧道；土地整理；大型公建配套，包括博物館、學(xué)校、醫(yī)院、城市公園、影劇院等；產(chǎn)業(yè)配套，包括城市商業(yè)、旅游酒店、體育健康、文化創(chuàng)意園等。

 

　　【行業(yè)分析】片區(qū)開發(fā)+PPP=未來的城市運(yùn)營商

 

　?。?）合作模式

 

　　汕頭海灣隧道項目通過公開招標(biāo)確定中信地產(chǎn)為項目城市運(yùn)營的合法投資主體，由濱海新城公司（中信地產(chǎn)與社會資本合資成立，其中中信占股51%）與當(dāng)?shù)卣餐闪⑺淼理椖抗具M(jìn)行建設(shè)，其中濱海新城公司股份占比為51%。該項目運(yùn)營基金由城市運(yùn)營PPP基金和隧道運(yùn)營PPP基金組成，其中城市運(yùn)營PPP基金由政策性銀行、商業(yè)銀行、境外資金等組成，而隧道運(yùn)營PPP基金則由外地車收費(fèi)、年票、政府補(bǔ)貼、收取營運(yùn)費(fèi)用等組成，并由中廣銀信基金公司為上述兩種基金提供支持。

 

　　地方政府主要提供土地資源和政策資源；中信主要負(fù)責(zé)整個項目的策劃規(guī)劃、資本運(yùn)作、融資、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作、包括整個項目的運(yùn)營管理還有品牌輸出，資源整合等等。通過項目的整體運(yùn)營，地方政府獲得了城市環(huán)境的改善，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，得到了長期的稅源和新增的就業(yè)崗位，另外還得到了土地增值的收益。作為中信來講，通過跟政府的交易結(jié)構(gòu)的設(shè)定也獲得了合理的投資回報。

 

　　地方政府主要提供土地資源和政策資源；中信主要負(fù)責(zé)整個項目的策劃規(guī)劃、資本運(yùn)作、融資、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作、包括整個項目的運(yùn)營管理還有品牌輸出，資源整合等等。通過項目的整體運(yùn)營，地方政府獲得了城市環(huán)境的改善，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，得到了長期的稅源和新增的就業(yè)崗位，另外還得到了土地增值的收益。作為中信來講，通過跟政府的交易結(jié)構(gòu)的設(shè)定也獲得了合理的投資回報。

 

　?。?）主要創(chuàng)新點(diǎn)及借鑒價值

 

　　中信城市運(yùn)營是通過與政府建立起來的創(chuàng)新型公私合作PPP關(guān)系形成“政府引導(dǎo)，市場主導(dǎo)”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。第一是政府通過法律途徑充分授權(quán)城市運(yùn)營商實(shí)施城市的綜合開發(fā)運(yùn)營。第二是城市運(yùn)營商作為市場的主體，是城市資源的整合者、提供者和運(yùn)營者。

 

　?。?）社會資本承擔(dān)了項目范圍內(nèi)，土地一級開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套和城市產(chǎn)業(yè)投資的一系列資源整合，中信集團(tuán)作為社會資本獲得了巨大的項目開發(fā)機(jī)會。

 

　?。?）傳統(tǒng)意義上政府承擔(dān)、完成的職能多半由社會資本予以完成。包括區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至包括產(chǎn)業(yè)投資等一系列工作，政府不再親力親為，更不用承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險，甚至包括招商引資之類的工作均由中信集團(tuán)完成，政府承擔(dān)的就是按照法律法規(guī)的規(guī)定，履行法定的行政管理職責(zé)，保障法律法規(guī)在開發(fā)區(qū)域內(nèi)的實(shí)施。

 

　?。?）通過項目實(shí)施，政府退回到社會秩序維護(hù)、監(jiān)管者的地位；社會資本承擔(dān)了項目的風(fēng)險與收益，真正實(shí)現(xiàn)了政府與社會資本的歸位盡責(zé)，各得其所。

 

　　五、積極穩(wěn)妥推進(jìn)產(chǎn)業(yè)新城下園區(qū)PPP的建議

 

　　■ 首先，嚴(yán)格界定實(shí)施范圍，避免形成明股實(shí)債的假PPP。

 

　　“風(fēng)險分擔(dān)、利益分享”是PPP的核心理念，向社會資本方保證資本金和合理投資收益的固定回報方式實(shí)質(zhì)上是“明股實(shí)債”，既不符合政策規(guī)定，也同PPP理念背道而馳。沒有風(fēng)險作為壓力，社會資本就沒有改善經(jīng)營、提高效率的動力。地方政府的利益讓渡如果不能換來更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品供給，那就是凈損失，無異于利益輸送。為避免產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP跌入“明股實(shí)債”的誤區(qū)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)首先要端正政績觀，不以簡單追求數(shù)量型增長作為園區(qū)的目標(biāo)；同時，必須明確界定范圍，不能把本應(yīng)向社會公開投標(biāo)的建設(shè)工程包裝成PPP項目推向社會。

 

　　■ 第二，鼓勵在產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)立社會資本主導(dǎo)的“園中園”。

 

　　近年來，一批專業(yè)化、品牌化的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項目在各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)迅速崛起，代表企業(yè)包括：華夏幸?；鶚I(yè)、聯(lián)東U谷、天安數(shù)碼城等。這些企業(yè)通過上市、基金注資等方式獲得融資，加速在全國主要經(jīng)濟(jì)圈布局。從盈利模式看，這些產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的盈利主要包括五種類型：土地增值、物業(yè)經(jīng)營、政府獎勵補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、資產(chǎn)增值。從實(shí)際效果看，社會資本“替代”地方政府建設(shè)產(chǎn)業(yè)園大都實(shí)現(xiàn)了“多贏”局面。政府得產(chǎn)業(yè)、得稅收、得發(fā)展，社會資本獲得長期穩(wěn)定的收益，當(dāng)?shù)貏趧恿Φ镁蜆I(yè)機(jī)會，而入駐企業(yè)則獲得產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展的成長環(huán)境。值得注意的是，這種“園中園”模式盡管也面臨參與稅收和土地增值收益分享尚缺政策支持的問題，但它完全契合PPP等“政企合作提供公共產(chǎn)品”的基本要求和“融資便捷、效率更優(yōu)、風(fēng)險分擔(dān)、利益分享、物有所值、力所能及、合理回報、長期穩(wěn)定”核心要義，應(yīng)該鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)中開展這種PPP嘗試。

 

　　■ 第三，著力消解前期PPP項目中存在的“不完全契約”問題。

 

　　正由于國家有“地方政府財力10%”作為實(shí)施PPP項目年度政府補(bǔ)貼額度的限制，地方政府部門爭相上項目，社會資本爭相搶項目，導(dǎo)致前兩年簽約的一批PPP項目具有明顯的“不完備性”，甚至財政部推出的一批示范項目在實(shí)施過程中也出現(xiàn)嚴(yán)重的問題，特別是盲目強(qiáng)調(diào)投資回報、忽視第三方參與人利益的問題比較多。產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項目大多與園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)有關(guān)，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又需要以征收農(nóng)村集體土地、對農(nóng)民進(jìn)行合理的拆遷安置補(bǔ)償為前提。前期簽訂的不少PPP協(xié)議項目實(shí)施范圍并沒有完成征地補(bǔ)償，還存在很多的不確定性，需要及時加以明確，否則難免出現(xiàn)“逆市場化”、“逆公益化”的問題，使政府和社會資本合作異化為“公私合謀”關(guān)系，走向引入PPP模式初衷的反面。因此，應(yīng)著力消解前期PPP項目中存在的“不完全契約”問題，完善園區(qū)類PPP項目的監(jiān)管體系，提高相關(guān)準(zhǔn)入門檻；在前期準(zhǔn)備過程中應(yīng)有針對性地做好計劃，在項目執(zhí)行過程中，監(jiān)督政府和社會資本充分履約。

 

　　近來，各地的產(chǎn)業(yè)園區(qū)紛紛推行PPP模式，PPP模式一時大熱。至于最終發(fā)展的結(jié)果如何，則又另當(dāng)別論。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為地方政府的產(chǎn)業(yè)載體，以產(chǎn)業(yè)聚集和協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)，一般都承載了地方政府對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的美好想象與規(guī)劃，在招商引資政策以及土地利用規(guī)劃方面，都能夠得到各級政府的傾斜和“關(guān)照”。然而，在實(shí)踐中管委會與城建公司雖同屬一家，但各有各的執(zhí)行團(tuán)隊，各有各的利益訴求，不能實(shí)現(xiàn)有效的行為統(tǒng)一與協(xié)同。（來源：PPP產(chǎn)業(yè)大講堂）