序號(hào)

內(nèi)容

1

要求政府付費(fèi)與項(xiàng)目績效考核結(jié)果掛鉤，強(qiáng)化項(xiàng)目產(chǎn)出績效對(duì)社會(huì)資本回報(bào)的激勵(lì)約束效果，防止政府對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長版BT。

2

要求政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行支付，且建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當(dāng)前部分項(xiàng)目通過所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項(xiàng)目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對(duì)建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項(xiàng)目運(yùn)營績效考核的約束力。

3

要求政府付費(fèi)應(yīng)在項(xiàng)目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排，防止為多上項(xiàng)目將財(cái)政支出責(zé)任過度后移，加劇以后年度財(cái)政支出壓力，同時(shí)也防止將財(cái)政支出責(zé)任集中前移，使社會(huì)資本快速回收大部分投資從而可以實(shí)現(xiàn)早期退出。

序號(hào)

第一種觀點(diǎn)

第二種觀點(diǎn)

觀點(diǎn)

項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具有使用者付費(fèi)內(nèi)容

維護(hù)即運(yùn)營

內(nèi)容

廣義上為了產(chǎn)生項(xiàng)目收益，會(huì)給很多項(xiàng)目強(qiáng)行加上使用者付費(fèi)等內(nèi)容，包括為道路市政建設(shè)加上廣告宣傳等內(nèi)容，但是廣告宣傳產(chǎn)生的收益僅僅占項(xiàng)目極小的一部分。

許多從業(yè)者不再為項(xiàng)目加入使用者付費(fèi)的內(nèi)容，而是在BT模式的基礎(chǔ)上，拉長項(xiàng)目的回購年限，借用“可用性付費(fèi)”的名義，增加項(xiàng)目維護(hù)內(nèi)容，來開展PPP項(xiàng)目。

分析

對(duì)于第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為PPP項(xiàng)目中的“運(yùn)營”必須是包括使用者付費(fèi)產(chǎn)生收益的，這相當(dāng)于是將項(xiàng)目的經(jīng)營和運(yùn)營混為一談，如果采取第一種觀點(diǎn)，很多PPP項(xiàng)目從業(yè)者為了使項(xiàng)目包含“運(yùn)營”內(nèi)容，而為很多本質(zhì)上沒有使用者付費(fèi)的項(xiàng)目強(qiáng)行加入他們所謂的“運(yùn)營”內(nèi)容，這就會(huì)造成市政道路、學(xué)校、醫(yī)院等項(xiàng)目中加入廣告服務(wù)、餐飲等內(nèi)容，一方面這些使用者付費(fèi)內(nèi)容并不是項(xiàng)目本質(zhì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，也不是社會(huì)投資人的強(qiáng)項(xiàng)，甚至相關(guān)“使用者付費(fèi)”內(nèi)容的收入因?yàn)榻痤~太小僅僅占項(xiàng)目極小的一部分，這會(huì)讓很多PPP項(xiàng)目參與者在投資決策時(shí)忽略這一部分，所以這種操作安排并不能使項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)物有所值這一PPP項(xiàng)目的宗旨。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為項(xiàng)目維護(hù)即為PPP項(xiàng)目中的“運(yùn)營”，大的運(yùn)營概念包含維護(hù)、維養(yǎng)、經(jīng)營等，產(chǎn)生收益的可以說是經(jīng)營，不產(chǎn)生收益的，比如說市政道路，里面還有對(duì)道路的維護(hù)維養(yǎng)，包括醫(yī)院、學(xué)校的項(xiàng)目，有對(duì)物業(yè)的維養(yǎng)，這些都屬于運(yùn)營，但是如果直接借用“可用性付費(fèi)”的名義將設(shè)施養(yǎng)護(hù)作為績效考核標(biāo)的并與維護(hù)費(fèi)的支付掛鉤，這種觀點(diǎn)明顯不可取，這將運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)移給政府方，考核績效不能直接與項(xiàng)目本身的服務(wù)質(zhì)量掛鉤，不能使社會(huì)資本方發(fā)揮最大的作用，難以真正提升為社會(huì)提供公共服務(wù)（產(chǎn)品）的質(zhì)量。

例一

某地垃圾中轉(zhuǎn)站PPP項(xiàng)目

運(yùn)營單位為聯(lián)合體牽頭方

1. 1.  申請(qǐng)人應(yīng)具有獨(dú)立法人資格，良好的財(cái)務(wù)狀況和商業(yè)信譽(yù)；

2. 2.  申請(qǐng)人具有同類垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)項(xiàng)目運(yùn)營業(yè)績（委托方為政府行政部門）；

3. 3.  申請(qǐng)人自資格預(yù)審公告發(fā)布前3年內(nèi)具有單筆合同金額1200萬元以上轉(zhuǎn)運(yùn)站設(shè)備（包括垃圾壓縮設(shè)備及垃圾運(yùn)輸車輛等）銷售業(yè)績；

4. 4.  申請(qǐng)人須具備市政公用工程施工總承包二級(jí)或以上資質(zhì)和房屋建筑工程施工總承包企業(yè)資質(zhì)三級(jí)或以上資質(zhì)，并具備由建設(shè)管理部門頒發(fā)的有效期內(nèi)的安全生產(chǎn)許可證；

5. 5.  本項(xiàng)目接受聯(lián)合體參與競標(biāo)，聯(lián)合體成員不多于三家，并明確牽頭單位。若為聯(lián)合體申請(qǐng)，聯(lián)合體各方均應(yīng)滿足資格要求中（1）項(xiàng)，資格要求中（2）項(xiàng)僅認(rèn)定牽頭單位。

例二

某地體育服務(wù)綜合體 PPP項(xiàng)目

運(yùn)營單位為聯(lián)合體成員之一

1.本項(xiàng)目接受聯(lián)合體投標(biāo)，聯(lián)合體成員不得超過 2 家，聯(lián)合體中必須為一家施工方和一家運(yùn)營商， 且牽頭方必須為施工方，聯(lián)合體各成員方不得再以自己名義單獨(dú)或加入其他聯(lián)合體參加資格預(yù)審；  

2.聯(lián)合體各方必須按資格預(yù)審文件中規(guī)定的格式簽訂聯(lián)合體協(xié)議，明確聯(lián)合體中各方的角色（運(yùn)營商/施工方），以及各方的權(quán)利、義務(wù)、成員構(gòu)成、出資比例（其中運(yùn)營商出資比例不低于XX萬元）、職責(zé)分工等主要條款，在聯(lián)合體通過資格預(yù)審后不得改變，牽頭方為施工方不得改變；  

3.聯(lián)合體資格認(rèn)定：聯(lián)合體中施工方應(yīng)同時(shí)滿足前述第 1項(xiàng)合規(guī)性、第 2項(xiàng)財(cái)務(wù)要求、第  3 項(xiàng)資質(zhì)業(yè)績項(xiàng)下（1）條件；聯(lián)合體中運(yùn)營方應(yīng)同時(shí)滿足第1項(xiàng)合規(guī)性、第3項(xiàng)資質(zhì)業(yè)績項(xiàng)下（2）條件。

例三

某地市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目改造工程PPP項(xiàng)目

中標(biāo)后項(xiàng)目公司另行選擇運(yùn)營單位需經(jīng)過實(shí)施機(jī)構(gòu)同意

本項(xiàng)目采取“建設(shè)-運(yùn)營-移交”（BOT）的方式運(yùn)作。政府方和中標(biāo)社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司在授權(quán)的合作期限內(nèi)具體負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等相關(guān)事宜，

項(xiàng)目運(yùn)營：自單項(xiàng)工程竣工驗(yàn)收合格之日起進(jìn)入運(yùn)營期；項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的運(yùn)營。如項(xiàng)目公司交由其他專業(yè)運(yùn)營單位運(yùn)營維護(hù)的，須有相應(yīng)資質(zhì)并報(bào)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)審批同意。在項(xiàng)目運(yùn)營中引進(jìn)市場競爭機(jī)制并建立相對(duì)完善的公司治理結(jié)構(gòu)，以提高項(xiàng)目的運(yùn)營效率。項(xiàng)目公司的運(yùn)營中發(fā)揮合作雙方的優(yōu)勢(shì)，乙方作為出資方負(fù)責(zé)公司的經(jīng)營運(yùn)作，政府方承擔(dān)相應(yīng)的協(xié)調(diào)、監(jiān)管責(zé)任。

序號(hào)

回報(bào)機(jī)制

內(nèi)容

1

政府付費(fèi)（Government Payment）

指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績效付費(fèi)。通常用于不直接向最終用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，如市政污水處理、垃圾焚燒發(fā)電、水源凈化，或市政道路等不具備收益性的項(xiàng)目。政府付費(fèi)的依據(jù)主要是設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)使用量和質(zhì)量等要素。

2

使用者付費(fèi)（User Charges）

指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。通常用于可經(jīng)營系數(shù)較高、財(cái)務(wù)效益良好、直接向最終用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，如市政供水、城市管道燃?xì)狻⒏咚俟返?。?xiàng)目公司直接從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本并獲得合理收益。

3

可行性缺口補(bǔ)助（Viability Gap Funding，簡稱VGF）

指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較低、財(cái)務(wù)效益欠佳、直接向最終用戶提供服務(wù)但收費(fèi)無法覆蓋投資和運(yùn)營回報(bào)的項(xiàng)目，如醫(yī)院、學(xué)校、文化及體育場館、保障房等。

文件名稱

文號(hào)

關(guān)于“運(yùn)營”主要內(nèi)容

1.   《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》

財(cái)金〔2014〕113號(hào)

風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架：原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

2.    《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（附：《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》）

財(cái)金〔2014〕156號(hào)

合同指南第二章第八節(jié)項(xiàng)目的運(yùn)營：在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目的運(yùn)營不僅關(guān)系到公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，而且關(guān)系到項(xiàng)目公司的收入，因此對(duì)于政府方和項(xiàng)目公司而言都非常關(guān)鍵。有關(guān)項(xiàng)目運(yùn)營的條款通常包括開始運(yùn)營的時(shí)間和條件、運(yùn)營期間的權(quán)利與義務(wù)以及政府方和公眾對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營的監(jiān)督等內(nèi)容。

3.    《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（附件：《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》）

發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)

加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督。對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，可對(duì)項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進(jìn)行后評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。

4.    《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》

六部委2015年第25號(hào)令

第四十三條：實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，定期對(duì)特 許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)測分析，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行績效 評(píng)價(jià)，并建立根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對(duì)價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的  質(zhì)量和效率。

5.   《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》

財(cái)金〔2015〕167號(hào)

第十一條 定性評(píng)價(jià)指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)。

第十二條 全生命周期整合程度指標(biāo)主要考核在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營和維護(hù)等環(huán)節(jié)能否實(shí)現(xiàn)長期、充分整合。

第十四條 績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新指標(biāo)主要考核是否建立以基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導(dǎo)向的績效標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制，是否落實(shí)節(jié)能環(huán)保、支持本國產(chǎn)業(yè)等政府采購政策，能否鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新。

第十九條 補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)未涵蓋的其他影響因素，包括項(xiàng)目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準(zhǔn)確性、運(yùn)營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。

6.    《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》

財(cái)金〔2016〕92號(hào)

第十七條  PPP項(xiàng)目合同審核時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)照項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告及采購文件，檢查合同內(nèi)容是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更，并重點(diǎn)審核合同是否滿足以下要求：…（四）合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目基準(zhǔn)成本和項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項(xiàng)目的補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)基準(zhǔn)。項(xiàng)目收入基準(zhǔn)以外的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)…

第二十六條  社會(huì)資本方違反PPP項(xiàng)目合同約定，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)行狀況惡化，危及國家安全和重大公共利益，或嚴(yán)重影響公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定供給的，本級(jí)人民政府有權(quán)指定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)臨時(shí)接管項(xiàng)目，直至項(xiàng)目恢復(fù)正常經(jīng)營或提前終止。臨時(shí)接管項(xiàng)目所產(chǎn)生的一切費(fèi)用，根據(jù)合作協(xié)議約定，由違約方單獨(dú)承擔(dān)或由各責(zé)任方分擔(dān)。

7.    《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》

發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)

第十九條 運(yùn)營績效評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)包含PPP項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。

第二十條 項(xiàng)目臨時(shí)接管和提前終止  在PPP項(xiàng)目合作期限內(nèi)，如出現(xiàn)重大違約或者不可抗力導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營持續(xù)惡化，危及公共安全或重大公共利益時(shí)，政府要及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，必要時(shí)可指定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等臨時(shí)接管項(xiàng)目，切實(shí)保障公共安全和重大公共利益，直至項(xiàng)目恢復(fù)正常運(yùn)營。不能恢復(fù)正常運(yùn)營的，要提前終止，并按PPP合同約定妥善做好后續(xù)工作。

8.    《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》

財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)

不適宜采用PPP模式實(shí)施：僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的

未建立按效付費(fèi)機(jī)制：通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

9.    《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》

交辦財(cái)審〔2017〕173號(hào)

第四章第三節(jié) 項(xiàng)目運(yùn)營  

第三十七條　項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方要根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同，對(duì)收費(fèi)公路及其沿線設(shè)施進(jìn)行日常檢查、運(yùn)營、維護(hù)，保證收費(fèi)公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)，為社會(huì)公眾提供安全便捷、暢通高效、綠色智能的公共服務(wù)。

第三十九條　交通運(yùn)輸主管部門或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同中的運(yùn)營服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。