國家發(fā)展改革委PPP項(xiàng)目典型案例之浙江省杭州地鐵1號線項(xiàng)目
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項(xiàng)目概況
1 項(xiàng)目基本情況
1、項(xiàng)目名稱
浙江省杭州地鐵1號線（簡稱“杭州地鐵1號線”）。
2、建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模
杭州地鐵1號線的建設(shè)內(nèi)容分為Ａ部分和Ｂ部分，其中Ａ部分指車站、區(qū)間、軌道等土建工程，由杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司（簡稱“市地鐵集團(tuán)”）負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)和建設(shè)；Ｂ部分指車輛、裝修、信號等機(jī)電設(shè)備工程，由特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營。該項(xiàng)目南起江南段蕭山湘湖站，經(jīng)江南副城過錢塘江，再經(jīng)主城段至九堡東站，向東至文澤路站，向北至臨平站，全長約48公里，共設(shè)31個站點(diǎn)。該工程于2007年3月開工建設(shè)，于2012年11月建成試運(yùn)營。
3、投資規(guī)模與結(jié)構(gòu)及資金來源
該項(xiàng)目概算總投資約221億元，Ａ部分土建工程等投資約137.9億元，由市地鐵集團(tuán)投資、建設(shè)并持有，建成后以租賃的形式給特許經(jīng)營公司；Ｂ部分機(jī)電設(shè)備工程等投資約82.9億元，采用PPP模式，由組建的特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營，特許經(jīng)營期25年。特許經(jīng)營公司是杭州杭港地鐵有限公司（以下簡稱“杭港地鐵”），是由市地鐵集團(tuán)全資子公司（杭州地鐵1號線投資有限公司）與香港地鐵全資子公司（港鐵杭州1號線投資有限公司）出資成立的中外合作經(jīng)營的有限公司。
2 項(xiàng)目背景和進(jìn)展情況
由于杭州地鐵1號線是杭州市的第一條地鐵線路，市政府在相關(guān)軌道交通建設(shè)和運(yùn)營方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，亟須吸引軌道交通專業(yè)境內(nèi)或境外資本進(jìn)入，以便學(xué)習(xí)其先進(jìn)的運(yùn)營和管理經(jīng)驗(yàn)，從而提高杭州地鐵運(yùn)營效率、降低成本，為市政府后續(xù)軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營積累經(jīng)驗(yàn)。在此背景下，杭州地鐵1號線采用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目Ｂ部分的機(jī)電安裝和后期的特許運(yùn)營。
杭州地鐵1號線的建設(shè)始于20世紀(jì)初。2002年經(jīng)批準(zhǔn)，杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司成立。2003年地鐵1號線試驗(yàn)段婺江路站工程開工建設(shè)。2004年杭州地鐵1號線通過建設(shè)規(guī)劃。2005年國務(wù)院批準(zhǔn)該項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃；國家發(fā)展改革委正式下發(fā)《關(guān)于審批杭州市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃的請示的通知》，地鐵1號線工程正式立項(xiàng)。項(xiàng)目于2007年3月28日開工，2012年11月24日試運(yùn)營。截至2017年11月底，日均客流從運(yùn)營初期的14萬人次/日，提升到了61萬人次/日，日均客流量穩(wěn)步遞增。列車服務(wù)準(zhǔn)點(diǎn)率達(dá)99.97％、兌現(xiàn)率達(dá)99.99％。
3 社會資本方遴選過程
2005年10月，杭州市軌道交通建設(shè)資金籌措辦公室成立，并在研究論證的基礎(chǔ)上，于2006年5月明確了地鐵1號線以PPP模式對外招商。2006—2007年，市政府分別與港鐵、威立雅交通中國公司、新加坡SMRT簽署投資合作意向書。
2008年3月，市政府授權(quán)市發(fā)展改革委正式發(fā)布1號線特許經(jīng)營項(xiàng)目招商公告，招商文件主要包括投資申請人資格、招商程序、招商條件等內(nèi)容。其中，招商程序明確在對投資申請人提交的《投資方案書》評審后，確定談判順序及優(yōu)先談判對象。隨后，招商組與排序第一的港鐵進(jìn)行原則性協(xié)議談判，并最終選定港鐵，與其簽署原則性協(xié)議。
2010年3月4日，市政府與港鐵草簽《杭州地鐵1號線項(xiàng)目特許協(xié)議》。
2010年5-11月，國家發(fā)展改革委委托中國國際工程咨詢公司對草簽的《杭州地鐵1號線項(xiàng)目特許協(xié)議》進(jìn)行評估。根據(jù)評估報(bào)告，談判組與港鐵啟動二次談判，對評估報(bào)告中提及的有關(guān)政府風(fēng)險(xiǎn)的核心問題進(jìn)行再次磋商。
2012年7—9月，特許經(jīng)營公司（杭港地鐵） 成立。9月28日，市政府授權(quán)市交通運(yùn)輸局與特許經(jīng)營公司正式簽署《杭州地鐵1號線項(xiàng)目特許協(xié)議》。
運(yùn)作模式
1 該項(xiàng)目交易模式
地鐵1號線采用“Ａ＋Ｂ包” 模式，其中Ａ部分指車站、區(qū)間、軌道等土建工程，由市地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)和建設(shè)；Ｂ部分指車輛、裝修、信號等機(jī)電設(shè)備工程，采用PPP模式由杭港地鐵負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營。
杭港地鐵從市地鐵集團(tuán)租賃Ａ部分資產(chǎn)，并與市政府簽署特許經(jīng)營協(xié)議，取得1號線25年特許經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)1號線項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)營管理、維護(hù)和更新，獲取票款收入和非票務(wù)收入。特許經(jīng)營期結(jié)束后，杭港地鐵將Ａ部分資產(chǎn)無償交還給市地鐵集團(tuán)，同時將Ｂ部分項(xiàng)目設(shè)施移交給市政府指定主體。合作框架見圖25-1。
2 投融資結(jié)構(gòu)
地鐵1號線項(xiàng)目概算總投資約221億元，其中Ｂ部分投資約82.9億元，由組建的杭港地鐵負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營。杭州地鐵1號線Ｂ部分的資本金比例為55％，約45.6億元，由市地鐵集團(tuán)與港鐵分別以51％與49％的比例出資，其余資金由杭港地鐵通過貸款、融資租賃等方式統(tǒng)一對外融資。
3 回報(bào)機(jī)制
1、票務(wù)收入
按照特許協(xié)議的約定，杭港地鐵執(zhí)行市政府制定的運(yùn)營票價(jià)，按照實(shí)際客流量取得票務(wù)收入。
2、非票務(wù)收入
在特許經(jīng)營期內(nèi)，杭港地鐵根據(jù)特許協(xié)議和資產(chǎn)租賃協(xié)議的規(guī)定獨(dú)家使用地鐵1號線工程項(xiàng)目設(shè)施從事非客運(yùn)服務(wù)業(yè)務(wù)，包括商業(yè)零售、商鋪、廣告、報(bào)紙雜志、通信設(shè)施服務(wù)、提款機(jī)設(shè)施服務(wù)等其他經(jīng)營活動。
3、票價(jià)差額補(bǔ)償
在特許經(jīng)營期內(nèi)，杭港地鐵按照特許協(xié)議約定的票價(jià)差額補(bǔ)償方式獲取可行性缺口補(bǔ)貼，即財(cái)政部門以政府購買服務(wù)的方式向杭港地鐵支付協(xié)議票價(jià)與清分票價(jià)間的差額部分。
4 風(fēng)險(xiǎn)分配框架
該項(xiàng)目政府承擔(dān)法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)。杭港地鐵承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)。雙方共同承擔(dān)不可抗力等引起的風(fēng)險(xiǎn)。
地鐵項(xiàng)目的客流風(fēng)險(xiǎn)是雙方均難以預(yù)測的，一般由政府方和特許經(jīng)營公司共同承擔(dān)。鑒于該項(xiàng)目審批進(jìn)度與施工進(jìn)度不一致等原因，地鐵1號線特許經(jīng)營獲批時，部分機(jī)電設(shè)備資產(chǎn)已由市地鐵集團(tuán)投資完成，客觀上造成了資金與建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際已由市地鐵集團(tuán)承擔(dān)的情況。因此，為了平衡風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，票務(wù)收入差額補(bǔ)償采取“保價(jià)不保量”的方式，客流風(fēng)險(xiǎn)全部由杭港地鐵承擔(dān)。
5 合同體系
地鐵1號線PPP的法律文本框架分為以下三個層次：
1、特許層層面
市政府授權(quán)市交通運(yùn)輸局與杭港地鐵簽署了《杭州地鐵1號線項(xiàng)目特許協(xié)議》。特許協(xié)議包括特許權(quán)、項(xiàng)目建設(shè)、客運(yùn)服務(wù)、融資及先行回收投資、項(xiàng)目設(shè)施的移交、協(xié)議雙方的一般權(quán)利和義務(wù)、爭議的解決等十個章節(jié)。
2、特許經(jīng)營公司層面
市地鐵集團(tuán)與港鐵簽署《杭州杭港地鐵有限公司章程》和《杭州杭港地鐵有限公司合作經(jīng)營合同》。公司章程與合作經(jīng)營合同的內(nèi)容基本一致，明確了特許經(jīng)營公司的合作雙方主體及責(zé)任，公司的決策機(jī)構(gòu)、經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)事機(jī)構(gòu)，公司財(cái)務(wù)、稅費(fèi)、審計(jì)，終止、轉(zhuǎn)讓及清算等內(nèi)容。
3、資產(chǎn)層面
市地鐵集團(tuán)與杭港地鐵簽署《Ａ部分資產(chǎn)租賃協(xié)議》，保證了特許經(jīng)營項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營、維護(hù)管理的完整性。
以上三個層面構(gòu)成的法律文本體系中，特許協(xié)議是核心，是PPP招商談判的成果、“公私合作” 的依據(jù)；公司章程、合作經(jīng)營合同、資產(chǎn)租賃協(xié)議均為特許經(jīng)營項(xiàng)目的實(shí)施服務(wù)，均受特許協(xié)議的約束。
借鑒價(jià)值
（一）項(xiàng)目建設(shè)意義和自身特色
推廣使用PPP模式，有利于改變基礎(chǔ)設(shè)施供給方式，加快政府職能轉(zhuǎn)變，使得政府角色從“單一的公共產(chǎn)品提供者”逐步向“公共服務(wù)的購買者”轉(zhuǎn)變，從“公共產(chǎn)品生產(chǎn)與監(jiān)管雙重角色”逐步向“公共產(chǎn)品生產(chǎn)與全過程服務(wù)的監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。同時發(fā)揮社會資本方的資金優(yōu)勢和工程設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營管理等方面的比較優(yōu)勢，解決融資難題，提高建設(shè)質(zhì)量和管理效率，降低項(xiàng)目全生命周期成本。
作為杭州市第一條地鐵線路，1號線線路長、投資大，情況復(fù)雜，又缺少軌道交通投融資、建設(shè)與運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)。在此客觀現(xiàn)實(shí)條件下，地鐵1號線采用“Ａ＋Ｂ”將土建工程、機(jī)電安裝及后期運(yùn)營分開，對Ｂ部分資產(chǎn)采用PPP模式，降低了項(xiàng)目招商難度，提高了項(xiàng)目對社會資本的吸引力；同時引入三家具備豐富建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的社會資本充分競爭，最終確定與港鐵合作，通過港鐵先進(jìn)的運(yùn)營、管理經(jīng)驗(yàn)，有效節(jié)約了項(xiàng)目成本，提高了運(yùn)營質(zhì)量。
（二）采用PPP模式的創(chuàng)新點(diǎn)及示范價(jià)值
1、采用“A+B”模式
杭州市政府經(jīng)過財(cái)務(wù)模型測算及分析認(rèn)為如果將整條線路都拿出來實(shí)施PPP項(xiàng)目，市場上可能缺乏具備投資實(shí)力的社會投資人，考慮到項(xiàng)目的可操作性，因而將地鐵1號線的建設(shè)內(nèi)容分為Ａ部分和Ｂ部分，其中Ａ部分指車站、區(qū)間、軌道等土建工程，由市地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)和建設(shè)；Ｂ部分指車輛、裝修、信號等機(jī)電設(shè)備工程，由特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營。采用該種運(yùn)作模式有效地引入了具備豐富經(jīng)驗(yàn)的社會投資人，在一定程度上也緩解了政府的資金壓力，降低了政府方需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。
2、項(xiàng)目前期形成充分的競爭關(guān)系
合適的合作伙伴是PPP項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵。項(xiàng)目在前期成功吸引了港鐵、威立雅交通中國公司、新加坡ＳＭＲＴ三家具備豐富運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的國際性企業(yè)，通過充分的市場競爭，避免了一家獨(dú)大不利于談判的局面，以達(dá)到市政府降低項(xiàng)目全壽命周期成本等目的。
2008年3月，市政府授權(quán)市發(fā)展改革委正式發(fā)布地鐵1號線特許經(jīng)營項(xiàng)目招商公告，招商文件主要包括投資申請人資格、招商程序、招商條件等內(nèi)容。其中，招商程序明確在對投資申請人提交的《投資方案書》評審后，確定談判順序及優(yōu)先談判對象。隨后，招商組與排序第一的港鐵進(jìn)行原則性協(xié)議談判，并最終選定港鐵，與其簽署原則性協(xié)議。正是經(jīng)過一系列市場測試，形成充分市場競爭，選擇了合適的合作伙伴，推進(jìn)了項(xiàng)目的成功落地。
（三）運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)及體會
1、引進(jìn)先進(jìn)的軌道交通管理公司，帶動行業(yè)發(fā)展
杭州地鐵1號線作為杭州市的第一條地鐵線路，鑒于審批進(jìn)度與施工進(jìn)度不一致等原因，地鐵1號線特許經(jīng)營獲批時，部分機(jī)電設(shè)備資產(chǎn)已由市地鐵集團(tuán)投資完成。由于客觀條件的影響，原有“Ａ＋Ｂ” 模式向網(wǎng)運(yùn)分離方向轉(zhuǎn)變。引入社會資本參與的目的是引進(jìn)具有先進(jìn)行業(yè)運(yùn)營、管理經(jīng)驗(yàn)的社會投資人。這種內(nèi)在需求促使項(xiàng)目的進(jìn)展更加符合政府的初始預(yù)期，更能有效發(fā)揮社會資本方的運(yùn)營能力。
港鐵30多年軌道交通規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營和物業(yè)開發(fā)的成熟模式在地鐵1號線特許經(jīng)營的條件下得以充分體現(xiàn)。值得指出的是，網(wǎng)運(yùn)分離比“Ａ＋Ｂ”模式分工更加明確，價(jià)值傳導(dǎo)關(guān)系更加清晰，適用于財(cái)政能力比較充足的地方政府。
2、項(xiàng)目公司承擔(dān)所有的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移
在現(xiàn)行軌道交通PPP模式操作中，回報(bào)機(jī)制通常采用客流量補(bǔ)貼模式或車公里補(bǔ)貼模式。這兩種補(bǔ)貼模式中，由于客觀原因?qū)е鲁杀净蚴找姘l(fā)生變化的，均通過在特許經(jīng)營協(xié)議中設(shè)定動態(tài)調(diào)整機(jī)制對變化部分進(jìn)行調(diào)整，同時以一定的預(yù)測客流量或約定車公里服務(wù)費(fèi)作為判斷基準(zhǔn)，政府向項(xiàng)目公司進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼。對于超額收益部分，政府參與分成。這種“保價(jià)保量”的方式實(shí)質(zhì)上不利于發(fā)揮社會資本積極性。
地鐵1號線特許經(jīng)營項(xiàng)目采用的是“保價(jià)不保量” 的方式。地鐵1號線運(yùn)營票價(jià)實(shí)行政府定價(jià)管理，考慮到地鐵運(yùn)營成本會隨著CPI、工資、電價(jià)等因素的變化而變化，因此《特許協(xié)議》中約定了開通年的初始票價(jià)，同時也約定了根據(jù)上述三項(xiàng)因素進(jìn)行周期性調(diào)整的測算票價(jià)。若實(shí)際票價(jià)低于測算票價(jià)，政府就其差額向特許經(jīng)營公司進(jìn)行補(bǔ)償；反之，特許經(jīng)營公司與政府分成。由于客觀因素引起票價(jià)產(chǎn)生的變動，由政府方承擔(dān)，這種“保價(jià)不保量”的方式使得客流風(fēng)險(xiǎn)全部由政府方轉(zhuǎn)移到杭港地鐵。
3、建立有力的政策保障體系和法律文本框架
杭州市政府及相關(guān)部門積極協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，敢于突破創(chuàng)新，為項(xiàng)目推進(jìn)提供了全方位保障。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府變成了全程參與者和權(quán)利保障者，為項(xiàng)目配套出臺了《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》、《杭州市城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》等法規(guī)政策。系列法規(guī)政策的制定和出臺，使地鐵1號線的運(yùn)營管理遵循統(tǒng)一規(guī)劃、安全運(yùn)營、規(guī)范服務(wù)、高效便捷的原則，有效保障了城市軌道交通安全運(yùn)營，維護(hù)了各方的合法權(quán)益。
在法律文本方面，杭州地鐵1號線涉及的法律文本包含三個層次：一是在特許權(quán)層面，簽署了《杭州地鐵1號線項(xiàng)目特許協(xié)議》；二是在特許經(jīng)營公司層面，簽署了《杭州杭港地鐵有限公司章程》和《杭州杭港地鐵有限公司合作經(jīng)營合同》；三是在資產(chǎn)層面簽署了《Ａ部分資產(chǎn)租賃協(xié)議》。法律文本具有明顯的層次性，分別在特許權(quán)層面、特許經(jīng)營層面和資產(chǎn)層面明確了法律關(guān)系和主體，使得各方的權(quán)責(zé)和義務(wù)清晰有序，為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供保障。
4、有效的再評估和談判機(jī)制
再評估和談判機(jī)制一般適用于項(xiàng)目邊界條件可以改變的情況。由于PPP合同的不完備性，這 種機(jī)制的研究和設(shè)立就顯得非常重要。而現(xiàn)行PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中缺乏再評估和再談判機(jī)制。在市政府與港鐵草簽《杭州地鐵1號線項(xiàng)目特許協(xié)議》后，2010年5—11月，國家發(fā)展改革委委托中國國際工程咨詢公司對草簽的《杭州地鐵1號線項(xiàng)目特許協(xié)議》進(jìn)行評估。談判組與港鐵根據(jù)評估報(bào)告啟動二次談判，對報(bào)告中提及的有關(guān)政府風(fēng)險(xiǎn)的核心問題進(jìn)行再次磋商。這種再評估和談判機(jī)制可以有效完善原有合同內(nèi)容，便于及時發(fā)現(xiàn)問題，保障PPP的長效合作。
5、建立有效的監(jiān)管機(jī)制
監(jiān)管機(jī)制主要通過政府部門監(jiān)管及協(xié)議監(jiān)管得以保障。地鐵1號線項(xiàng)目的政府監(jiān)管部門可以分為兩類：一類是政府直接監(jiān)管部門，另一類是一般監(jiān)管部門。直接監(jiān)管部門與地鐵1號線的投資、建設(shè)、運(yùn)營發(fā)生緊密的聯(lián)系，例如交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)對地鐵1號線運(yùn)營的安全性、準(zhǔn)點(diǎn)率等進(jìn)行監(jiān)管；財(cái)政局負(fù)責(zé)監(jiān)督1號線運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益情況，以便給予財(cái)政補(bǔ)貼。一般監(jiān)管部門根據(jù)各自的職責(zé)范圍對地鐵1號線的建設(shè)、運(yùn)營等方面進(jìn)行監(jiān)管，例如環(huán)保局對噪聲等環(huán)保情況進(jìn)行監(jiān)管。協(xié)議監(jiān)管則是協(xié)議主體通過簽署《特許協(xié)議》、《合作經(jīng)營合同》、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》等法律文體予以體現(xiàn)。（來源-中國城市軌道交通協(xié)會）
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