摘要

 

    對于平臺公司而言，2018年可謂是壓力和機遇并存的一年！在國家政策收緊、環(huán)境趨嚴的情況下，平臺公司有效面對存量債務化解、政府項目投資、平臺公司轉型等諸多問題，較為平穩(wěn)的度過了艱難的一年。

 

    結合2018年的政策形勢、經濟形勢以及平臺公司的生存環(huán)境變化，我們編制了《2019年中國城投行業(yè)發(fā)展趨勢報告》，以期探究2019年城投行業(yè)發(fā)展新動向，指導全國各平臺公司更加有效地應對變化、謀求轉型發(fā)展。本報告將對其展開詳細闡述。

 

    趨勢一：政府投融資機制逐漸成熟，倒逼平臺公司職能重構

 

    1994年3月22日，第八屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國預算法（1994）》（即舊《預算法》），并決定于1995年1月1日起施行。其中，第二十八條明確規(guī)定，“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。在舊《預算法》體系下，加上1994年“分稅制”改革所造成的地方政府財權事權不匹配，平臺公司作為繞過當時監(jiān)管體系的創(chuàng)新產物產生并逐步發(fā)展壯大。隨著平臺公司代地方政府履職融資職能的作用越來越凸顯，以平臺公司融資為重要方式的地方政府融資機制逐步形成。

 

    平臺公司的快速發(fā)展甚至無序發(fā)展，也滋生了諸多問題，如土地財政問題、資金空轉問題、投資不經濟問題等，特別是違法違規(guī)融資所帶來的政府性債務問題，甚至可能會引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。為此，國家從2010年開始陸續(xù)出臺多個文件規(guī)范和限制平臺公司的舉債融資行為。然而，由于地方政府財權事權這一根本性問題未得到解決，地方政府對資金的需求未得到有效抑制，單純的堵“暗道”收效甚微，甚至在調控中呈現(xiàn)出平臺公司越來越多，融資規(guī)模越來越大的趨勢。

 

    直至2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議表決通過了《全國人大常委會關于修改〈預算法〉的決定》，《中華人民共和國預算法（2014年修正）》（即新《預算法》）于2015年1月1日起施行。其中提到，“經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。同年9月21日，國務院印發(fā)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），明確提出“賦予地方政府依法適度舉債融資權限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”，并“推廣使用政府與社會資本合作模式”。自此，標志著規(guī)范的地方政府投融資機制的建設工作拉開帷幕。

 

    自新《預算法》和國發(fā)〔2014〕43號文之后，國家又陸續(xù)出臺了多個配套落實文件和負面清單文件（見表1），加大了開“明渠”、堵“暗道”的力度，政府融資機制的政策體系基本健全，并明確了地方政府唯一合法的舉債融資方式，即發(fā)行地方政府債券。

 

    表1 近年來地方政府舉債融資政策文件梳理

 

    數據來源：現(xiàn)代研究院依據公開資料整理

 

    地方政府舉債融資機制除了在政策層面基本健全和完善外，在實際推進工作中也是有條不紊。主要表現(xiàn)在：

 

    其一，政府性債務置換工作基本完成，政府債券限額逐步放大，專項債券品種逐漸多元化。

 

    其二，政策多管齊下，對各種違法違規(guī)融資“暗道”進行封堵，并初步扭轉了地方政府融資發(fā)展的執(zhí)政理念。

 

    誠然，平臺公司成立的初衷就是為了代地方政府融資。此前國發(fā)〔2010〕19號文要求平臺公司規(guī)范化發(fā)展，國發(fā)〔2014〕43號文要求剝離其政府融資職能，但受制于政策執(zhí)行效果，平臺公司依舊發(fā)揮著政府融資功能。然而，在當前政策開始執(zhí)行到位、明渠日臻完善、融資機制逐漸成型、剛性約束建立的情況下，平臺公司的政府融資職能將面臨嚴重的沖擊和擠壓，這勢必倒逼地方政府重新對平臺公司的職能和使命進行定位。

 

    趨勢二：地方政府開始高位推動，平臺公司轉型發(fā)展加快

 

    一直以來，地方政府依托平臺公司進行政府性項目的融資和投資，平臺公司作為地方政府的“錢袋子”（有的地方也叫“第二財政”），盡心盡力地履行著“代融資、代投資、代出納”的職能，甚至沒有“隔夜錢”。這在國發(fā)〔2014〕43號文之前成為大家心照不宣的事實，平臺公司確實為地方城鎮(zhèn)化建設和社會經濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

 

    自國發(fā)〔2014〕43號之后，平臺公司的融資職能被剝離。特別是在近兩年來政策監(jiān)管越來越嚴的情況下，加上財政部、審計署查處了多起違法違規(guī)融資事件后，不少地方政府主要領導越來越有危機感，已經意識到政府信用背書下的平臺公司融資模式不可持續(xù)，對平臺公司融資職能的認知也逐漸發(fā)生轉變，即平臺公司不能代地方政府融資，地方政府也不能要求平臺公司代其融資。

 

    眾所周知，平臺公司依托地方政府產生。此外，基于多年來建立的關系，雙方已然建立了良好的合作、互信的機制，地方政府愿意并放心平臺公司繼續(xù)作為。當前，地方城市基礎設施建設和社會經濟發(fā)展任務依舊很重，地方政府債務也亟需化解和破題，平臺公司依然是地方政府的最值得信任的抓手。因此，近年來不少省市政府在深刻理解中央政府關于政府債務化解和平臺公司轉型相關政策文件的精神下，積極謀劃平臺公司轉型工作，并針對性地制定了相應政策（見表2）。此間，多地政府主要領導也在政府常務會議等場合公開表態(tài)，加大政府債務化解和平臺公司轉型工作力度。

 

    表2 近年來地方政府債務管理和平臺公司轉型文件梳理

 

    數據來源：現(xiàn)代研究院依據公開資料整理

 

    在貫徹落實方面，多地市委、市政府牽頭開展市屬政府融資平臺的轉型發(fā)展工作，涉及到整合重組、資產注入、項目支持及債務化解等多項工作內容。

 

    可以看出，地方政府已經從城市經營、國有資產盤活等角度，高位統(tǒng)籌和謀劃地方國有企業(yè)改革和平臺公司轉型工作，相關國有企業(yè)改革和平臺公司轉型的政策文件更加講求實際和可行性。可見，地方政府已經普遍意識到平臺公司始終是提升地方城市建設水平的重要幫手，是城市國有資產經營和資源盤活的重要抓手，是城市產業(yè)結構轉型和產業(yè)引導發(fā)展的重要依托，甚至是承接和化解地方政府債務的重要載體。

 

    這充分預示著以平臺公司為代表的地方國有企業(yè)改革將會越來越受到更多地方政府的關注。未來，將有更多的省、市、縣區(qū)政府針對平臺公司轉型發(fā)展出臺更多符合地方發(fā)展要求的政策文件，推行更多符合地方發(fā)展要求的實施措施，并進行高位推動。

 

    關于平臺公司轉型，自2010年《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）出臺后，便開始提出，至今已有一段時間。這期間大體經歷了“不需要轉型”階段——“持有觀望、猶豫和僥幸態(tài)度”階段——“想要轉型卻找不到路徑”階段——“部分地區(qū)轉型取得實效”階段等四個階段。總的來看，平臺公司此前的生存環(huán)境過于寬松，普遍比較“滋潤”。當前，政策突然收緊，多數平臺公司面臨茫然窘境，同時也在嘗試著探索轉型。受制于2017年以來各類監(jiān)管要求的影響，平臺公司一哄而上提出轉型，并成為行業(yè)熱點，此間更是多個平臺公司聲明退出政府融資平臺，宣稱轉型成功。深究發(fā)現(xiàn)，不少所謂轉型成功的平臺公司在政府關系、人員身份、政府債務、項目結構、業(yè)務收入、法人治理、激勵機制等方面或多或少依然有著濃厚的政府性色彩或公益性屬性。因而，其所謂的“轉型”空有其名、名不副實。

 

    在2018年嚴監(jiān)管的背景下，特別是隱性債務管理和預算強約束的要求下，無論是地方政府還是平臺公司，已然感覺“掛羊頭賣狗肉”式的轉型純屬自欺欺人，不僅金融機構不認，還會帶來隱性債務風險，一旦造成違約事件更是波及和影響整個地區(qū)的信用。為此，部分地區(qū)按照“市場化、實體化、多元化、規(guī)范化”的原則謀劃平臺公司實質轉型，這從前文所列的部分地方政策文件和具體做法可見端倪。

 

    在政府投融資機制逐漸成熟的趨勢下，平臺公司被迫重構職能，并開始謀劃實質性轉型發(fā)展。如果說，2017年、2018年是平臺公司轉型的謀劃構思年，那么，2019年、2020年將是平臺公司轉型的實際運作年。

 

    趨勢三：穩(wěn)增要務帶來發(fā)展機遇，平臺公司持續(xù)在基建發(fā)力

 

    當前，我國經濟發(fā)展已進入新常態(tài)，從此前的高速增長轉換至中高速，呈現(xiàn)增速換擋態(tài)勢。進入2018年，前三季度GDP同比增長分別為6.8%、6.7%、6.5%，是2008年全球金融危機后的最低。2018年以來，固定資產投資增速不斷下滑，進入到第四季度有趨穩(wěn)或適度上升的態(tài)勢（見圖1）。此外，隨著運營成本上升、融資難融資貴、部分行業(yè)產能過剩等問題致使實體經濟效益差、不景氣?？梢姡陙韲鴥冉洕h(huán)境越來越不盡如人意，2018年進一步嚴峻。

 

    數據來源：現(xiàn)代研究院依據統(tǒng)計局數據整理

 

    放眼全球，國際形勢復雜多變。2018年，地方保護主義繼續(xù)盛行，中美貿易摩擦不斷升溫。加上特朗普政府不斷實施減稅、加息政策，國際資本爭相涌入美國，中國在國際資本市場的吸引力逐步下降。即便近期中美關于關稅初步達成協(xié)議，但雙方的爭端還未得到根本性的緩和，這種不確定性或將引發(fā)世界經濟兩大陣營——即發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間的貿易摩擦。這對得益于全球化發(fā)展的中國而言，影響巨大。復雜多變的國際形勢，更是加劇了我國經濟的風險和壓力。

 

    結合近期宏觀經濟數據的走勢來看（見圖3），可以預判未來我國的經濟或將進一步探底。一旦我國經濟發(fā)展出現(xiàn)重大變故，將造成難以預期的影響和釀成不可估量的損失。為了應對國內外錯綜復雜的形勢變化，特別是經濟下行的壓力，2018年以來，黨中央、國務院多次召開政治局會議、國務院常務會議等重要會議，強調確保經濟的“穩(wěn)增長”，并實施更加積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。特別是第三季度宏觀經濟數據公布后，中央于10月31日召開政治局會議，指出“當前經濟運行穩(wěn)中有變，經濟下行壓力有所加大”，并強調“要高度重視，增強預見性，及時采取對策”。在當前宏觀經濟形勢驟變的情勢下，如何穩(wěn)定經濟增長是中央迫切關注的話題，故而政策導向已然從強調“防風險”向強調“穩(wěn)增長”轉變。

 

    縱觀城投行業(yè)二十多年的發(fā)展歷程，其發(fā)展壯大與我國經濟發(fā)展過程密不可分。從平臺公司誕生之日算起，大體經歷了三次大的發(fā)展浪潮。第一次發(fā)展浪潮是從1998年的“蕪湖模式”開始，國家開發(fā)性金融催生出不同名目的平臺公司，加快了地方政府基礎設施投入和城鎮(zhèn)化進程。第二次發(fā)展浪潮，源自2008年全球金融危機后國家實施的“四萬億”的投資拉動計劃，地方政府將大量的國有資產和土地利用起來，通過新設和注入方式，新成立了一大批平臺公司，緩解金融危機對我國經濟發(fā)展帶來的沖擊，實現(xiàn)了國家經濟的平穩(wěn)過渡。2015年后，隨著國發(fā)〔2014〕43號文、新《預算法》和《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)〔2015〕22號）等文件的出臺，平臺公司進入了第三次發(fā)展浪潮，有效應對了我國經濟增長速度換檔期、經濟結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期”疊加帶來的影響。

 

    2018年下半年以來，為了應對經濟下行壓力，確保“穩(wěn)增長”，黨中央和國務院將“補短板”作為當前供給側結構性改革的重點任務，提出要“加大基礎設施領域補短板的力度”。期間，7月23日李克強總理主持召開國務院常務會議，強調“引導金融機構按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，對必要的在建項目要避免資金斷供、工程爛尾”。此后，國務院辦公廳在10月31日中央政治局會議后緊急下發(fā)了《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號），明確提出了“補短板”的九大關鍵領域和十項配套措施，并再次強調“按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸”。此外，我國城鎮(zhèn)化水平相比較發(fā)達國家而言仍處于較低水平，城鎮(zhèn)化進程仍處于高速發(fā)展階段，未來所需的城鎮(zhèn)化建設資金依舊十分龐大，平臺公司還遠遠沒有完成其歷史使命。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，在“穩(wěn)增長”、“補短板”的壓力下，平臺公司將依舊大有作為，面臨新的發(fā)展機遇。這當中，持續(xù)發(fā)力于基礎設施建設，將是平臺公司有效作為的著力點。

 

    趨勢四：依托城市資源盤活經營，助力地方產業(yè)轉型升級

 

    一般來說，地方政府擁有著大量的城市資產資源，主要分為兩大類：一類是土地資源等自然形成的政府性資源；另一類是公用事業(yè)資產等依靠財政性資金投資建成的政府性資產。此前，地方政府的融資主要依托土地資源做文章。隨著2012年《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）及后續(xù)相關文件關于土地儲備規(guī)范化運作的要求，以及受房地產市場調控的力度越來越嚴，政府性基金收入增長有限并呈現(xiàn)不穩(wěn)定性等因素影響，多地政府開始對其他政府性資產資源做文章。通用做法為對政府性資產資源進行清查盤點，通過評估注入到平臺公司，助力平臺公司融資。從實際使用效果來看，該類資產資源對于做大平臺公司的資產規(guī)模，提升融資能力，起到了一定作用。但從整體上來看，因缺乏經營，規(guī)模效益發(fā)揮欠佳，各個資產資源的運作和利用效率偏低，甚至還存在部分資產資源仍由原行政事業(yè)單位管理，只是做了“名義并表”處理。

 

    當前來看，地方的經濟發(fā)展越來越依托于地方的資源稟賦。如何發(fā)揮地方政府擁有的政府性資產資源的價值，近年來受到了各地政府的廣泛關注和深入思考。從經營城市的角度，地方政府希望盤活城市所轄的各類政府性資產資源。短期來看，地方政府希望通過整合重組和優(yōu)化配置來發(fā)揮其融資功效；長期來看，地方政府希望通過深度盤活和經營運作來發(fā)揮其經濟效益，進而助推城市經濟發(fā)展。可見，城市資產資源的全面、深度和有效的盤活經營，將是地方政府未來作為的重心。

 

    此前，得益于地方政府的支持，平臺公司在土地運作上可謂風生水起。比如，地方政府將儲備土地注入給平臺公司，用于抵押融資；再比如，地方政府將土地出讓收入返還給平臺公司，增加平臺公司的收入來源等。隨著土地儲備監(jiān)管政策的出臺，這類運作方式逐步封死。這之后，“影子銀行”迅速蔓延。平臺公司的運作方式要么是地方政府提供擔保，要么是變相的政府購買服務。當然，也不乏地方政府進行政府性資產資源的注入，不過這更多是為了平臺公司融資需要。隨著各類違法違規(guī)融資行為被制止，平臺公司在支持地方城市基礎設施建設中的作為空間愈發(fā)有限。為此，平臺公司需要依托城市資產資源的深度盤活經營，并在此基礎上進行謀劃和布局。這與地方政府經營城市的理念不謀而合。

 

    作為支持地方發(fā)展的平臺公司而言，地方政府從理念上已經認可其在助力城市基礎設施建設和帶動產業(yè)轉型升級方面所起到的作用。因而，地方政府意在推動平臺公司轉型，并全力支持平臺公司“做大做強做實”。比如，2018年7月份陜西省財政廳在印發(fā)的《<關于推進我省融資平臺公司轉型發(fā)展的意見>的通知》（陜財辦預〔2018〕66號）就提到，“加大對轉型后融資平臺公司的優(yōu)質資產注入”等。短期來看，將各類優(yōu)質資源注入到平臺公司，平臺公司資產規(guī)模增大，現(xiàn)金流提升，融資能力增強，有效支撐了地方基礎設施建設；長期來看，平臺公司利用優(yōu)質資源進行市場化運作，推動其實體化轉型發(fā)展。未來，城市資產資源，特別是優(yōu)質資產資源的深度盤查并大范圍整合注入到平臺公司，利用平臺公司的盤活經營和市場化運作，將成為大勢所趨。

 

    表面上看，在“穩(wěn)增長”、“補短板”的機會下，在地方政府的進一步支持下，平臺公司轉型或將容易得多。但從實際情況來看，實體化仍是困擾平臺公司轉型的一個重要問題。為此，平臺公司將更多的依托其掌握的城市優(yōu)質資產資源和經營性項目，進行充分、合理的運作。

 

    在地方政府的大力支持和推動下，平臺公司充分的對城市資產資源進行運作，有效支撐了平臺公司的實體化轉型。在此基礎上，得益于城市資源的盤活和平臺公司實體化發(fā)展效果的顯現(xiàn)，地方產業(yè)結構不斷轉型升級，平臺公司在助力地方產業(yè)發(fā)展方面作用愈發(fā)明顯。

 

    趨勢五：嚴格監(jiān)管政策趨于穩(wěn)定，政府融資和平臺運作缺乏動力

 

    自2017年第五次金融工作會議以來，防范化解系統(tǒng)性金融風險成為我國的重心。特別是十九大以來，更是將堅決打好防范化解重大風險列為“三大攻堅戰(zhàn)”之首。此后，中央經濟工作會議，全國兩會、中央財經委員會會議等都多次提到“三大攻堅戰(zhàn)”。其中，防范化解政府債務風險是重中之重，尤其是地方政府隱性債務問題。

 

    近年來，我國債務總規(guī)模和債務率不斷攀升。根據相關統(tǒng)計，截止2017年底，我國債務總額達184.5萬億元，其中企業(yè)債務近100萬億元。這當中，企業(yè)債務的2/3以上聚集在國有企業(yè)，平臺公司又成為國有企業(yè)負債的“主力軍”。為了控制地方政府和平臺公司違法違規(guī)融資所帶來的債務增量，在2017年財預〔2017〕50號文、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號）、《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等基礎上，2018年更是陸續(xù)出臺了財金〔2018〕23號文、《中共中央、國務院關于防范化解地方政府隱形債務風險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）、中辦發(fā)〔2018〕46號文、《關于規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務的指導意見》、《關于加強國有企業(yè)資產負債約束的指導意見》等重要文件，目的在于從地方政府、平臺公司、金融機構等多個角度防范地方政府隱性債務增量，政府債務管理工作進一步加強。

 

    此外，2018年以來，對地方政府和平臺公司違法違規(guī)舉債融資的問責處罰力度依然不減。不僅問責處罰范圍擴大到多個省份，懲處的責任人更是涉及到地方政府的主要領導。同時，金融機構、會計事務所等中介機構也受到了相應處罰。

 

    從2018年的政策文件出臺時間和違法違規(guī)舉債問責通報時間來看，前三季度特別是上半年比較密集。同時，上半年還陸續(xù)曝出多地平臺公司、國有企業(yè)違約事件?？梢哉f，在前三季度特別是上半年期間，監(jiān)管形勢達到了史上最嚴時期，平臺公司的生存環(huán)境十分艱難。

 

    在監(jiān)管強壓下，地方政府和平臺公司對政府隱性債務風險已然談虎色變。隨之，從去年年底到今年上半年，天津、內蒙古、湖南、新疆等多地要么通過調整甚至縮減項目，要么通過GDP擠水分等方式減少政府性支出，進而避免新增政府性債務壓力。此外，中發(fā)〔2018〕34號文的出臺，預算硬約束也是逐步植入到多地政府的執(zhí)政理念當中。所以進入第四季度以來，關于違法違規(guī)舉債問責通報及平臺公司債務違約事件等較少發(fā)生?？梢姡胤秸畟鶆诊L險控制工作取得初步成效，嚴格監(jiān)管形勢有所緩和。

 

    隨著地方政府債務監(jiān)管政策的進一步深入貫徹和有效執(zhí)行，特別是國家加大對相關責任主體的問責處罰力度，可以預見未來在地方政府債務風險防范工作方面的成效會更加明顯。即便現(xiàn)在有“穩(wěn)增長”、“補短板”的壓力，國家也是要求以“不增加隱性債務”為前提。當前，規(guī)范的政府融資機制逐步成型，地方政府債券在規(guī)模、品類和發(fā)行程序等方面會愈加完善，地方政府債務將更加顯性化和透明化。

 

    同時，開“明渠”工作的有效推進將促使地方政府財權事權的匹配度更高，地方政府和平臺公司不會再像以往一樣想方設法進行各種違法違規(guī)融資。當然，適度的問責通報、不可避免的違約事件等會偶發(fā)，但頻次不會太高。同時，平臺公司出現(xiàn)實質性破產的時機不太成熟，故破產可能性很小，仍處于機制研究階段。即便有面臨破產的可能，地方政府或許會考慮內部的主動性整合，將風險內部消化。

 

    前文已經提到，“穩(wěn)增長”為平臺公司轉型發(fā)展帶來新的機遇，政策監(jiān)管亦將趨于穩(wěn)定，可以說對平臺公司而言存在諸多利好。然而，在政策穩(wěn)定的趨勢下，地方政府和平臺公司受到前期政策，特別是“終身問責、倒查責任”要求的影響，在把握機遇上依然猶豫和缺乏動力。

 

    趨勢六：地方城建資金持續(xù)緊張，融資能力分化差異明顯

 

    分稅制改革后，我國多數中西部地區(qū)的地方財政主要用于維持政府的日常運轉，平臺公司融資則是地方政府開展項目投資的重要資金來源。2014年后，隨著國家加強地方政府性債務管理，平臺公司的政府融資職能被逐步剝離，依托于政府信用背書的融資能力驟減。尤其是2017年后，多個監(jiān)管部門對平臺公司的融資通道進行封堵，實施穿透性監(jiān)管，使得平臺公司違法違規(guī)融資被禁止，公司市場化融資成本持續(xù)走高，融資難度進一步增大，平臺公司所慣用的借新還舊、“滾雪球”式的融資方式已經無法持續(xù)。

 

    2017年5月出臺財預〔2017〕50號文后，受融資方式制約等因素的影響，地方政府和平臺公司普遍面臨著“錢荒”，處于規(guī)范政府性債務管理帶來的“陣痛期”，主要體現(xiàn)在：一是2014年在政府性債務清理上報和分類甄別過程中，并未如實上報，平臺公司公益性項目融資形成的債務沒有全部納入一類債務，造成債務后期的還本付息還需平臺公司融資解決；二是2015年后，平臺公司利用“三期”疊加帶來的融資利好，開展大量的基礎設施項目融資，導致有息債務大幅度升高，同樣加大還本付息壓力；三是持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設和基礎設施“補短板”背景下，新增剛性項目所需的投資和上級項目所需的配套資金造成的資金壓力。進入2018年以后，在持續(xù)監(jiān)管壓力下，平臺公司債務違約事件時有發(fā)生，甚至有的地方政府出現(xiàn)公職人員欠薪、違規(guī)集資等現(xiàn)象。預計2019年這一形勢還將延續(xù)，地方政府資金壓力依舊很大。

 

    在融資環(huán)境收緊、地方政府資金壓力大的背景下，“屋漏偏逢連夜雨”，我國經濟還處于下行壓力。為積極應對，早在7月31日中央政治局會議分析了宏觀經濟形勢后就提出，“要做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期工作”。此后，黨中央、國務院將確保經濟穩(wěn)定增長的重要程度層層拔高。在“穩(wěn)增長”的任務下，國辦發(fā)〔2018〕101號文出臺，要求在脫貧攻堅、鐵路、公路及水運、機場等九大領域進行基建補短板。據統(tǒng)計，2018年第三季度發(fā)改委審批核準的固定資產投資項目金額是第二季度的4.8倍，是第一季度的2.6倍。大量的基建類固定資產投資項目需要大量的資金投入，就多數地方政府的“吃飯財政”來說，面對項目投資需求，除了地方政府債券、PPP外,也只能依靠平臺公司的市場化融資。

 

    除了上述“基建補短板”的資金需求外，在新型城鎮(zhèn)化方面，隨著新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進（見圖2），圍繞提升城市承載力、提升城市宜居宜業(yè)水平等，亦需要加大對城市基礎設施的投資。此外，在城市產業(yè)升級轉型方面，承接區(qū)域發(fā)展的上位產業(yè)規(guī)劃，發(fā)揮政府對產業(yè)的引導作用，實現(xiàn)地方產業(yè)升級轉型，以上種種，均需要加大資金投入。

 

    數據來源：現(xiàn)代研究院依據公開數據整理

 

    在實際操作中，由于各個地方所處地區(qū)的經濟發(fā)展水平、財政實力、資源稟賦等不盡相同，使得把握機會的能力和效果也不盡相同。何況，針對各類投資項目，國家堅決不搞“大水漫灌”，實施“定向滴灌”，這就要求各個地方政府和平臺公司擁有符合“定向滴灌”的項目和融資能力。

 

    趨勢七：地方國企改革效果初顯，平臺運作形態(tài)產生差異

 

    改革開放的四十年，也是國有企業(yè)改革不斷深入推進的四十年。四十年間,國有企業(yè)改革的初心始終未變，就是提升其競爭力，以更好地服務國家戰(zhàn)略和保障國計民生。自黨的十八大以來，國有企業(yè)改革作為全面深化改革的重要工作內容，上升到國家戰(zhàn)略層面。2013年通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，從混合所有制、國有資產管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、職業(yè)經理人制度等多個方面明確了國有企業(yè)改革的方向。此后，中發(fā)〔2015〕22號文更是從頂層設計角度明確了國有企業(yè)改革的方向和思路。在這之后，黨中央、國務院陸續(xù)出臺多個關于國有企業(yè)改革的配套文件?？梢?，國有企業(yè)改革“1+N”政策體系基本完善和趨于成熟。

 

    在國有企業(yè)改革的政策體系不斷完善的過程中，國有企業(yè)改革的實施推動工作亦有條不紊。從“四項改革”、“十項改革”的試點，再到近期的“雙百行動”，國有企業(yè)改革已經由試點走向推廣，由央企推廣至地方國有企業(yè)，且速度不斷加快。劉鶴副總理在2018年10月9日的全國國有企業(yè)改革座談會上提出，從戰(zhàn)略高度認識新時代深化國有企業(yè)改革的中心地位，用“傷其十指，不如斷其一指”思路的推進國企改革。在國有企業(yè)改革未來步入全面、深入的推進實施階段，各地地方政府對國資國企改革的理解和對平臺的認識，將直接影響到平臺公司的轉型發(fā)展，做大做強平臺公司與實現(xiàn)混合所有制交相呼應，將直接帶來各地平臺公司運行狀態(tài)的變化，也會因此造成不同地區(qū)、不同平臺公司的運行和管理上的差異。

 

    平臺公司，作為一種特殊目的的地方國有企業(yè)，存在公益性屬性強、治理機制不完善、市場化水平低、經營效益不高、債務壓力大、綜合競爭力弱等多個問題。可以說，平臺公司兼具國有企業(yè)的通病。這些問題多年來伴隨著平臺公司存在，在政策環(huán)境寬松時，暫無大礙。如今，關于平臺公司的監(jiān)管環(huán)境越來越嚴，這些內部經營管理機制的問題將嚴重束縛著平臺公司的轉型發(fā)展。

 

    一般而言，平臺公司作為擁有地方大量政府性資產資源的國有企業(yè)，在地方國有企業(yè)中的地位舉足輕重。平臺公司作為地方政府加快推動城市基礎設施建設和助推經濟發(fā)展的重要抓手，責任重大。隨著地方政府高位推動實施平臺公司的轉型發(fā)展，如何科學、合理的運作成為困擾地方政府和平臺公司的難題。關于國有企業(yè)改革“1+N”政策體系的出臺及地方國有企業(yè)改革的深入推進，地方國有企業(yè)改革的效果將逐步顯現(xiàn)，并為平臺公司提供了經營管理機制方面的明確改革路徑?；诟鱾€地方認識和推動的差異，地方國有企業(yè)改革和平臺公司運作形態(tài)將在以下諸多方面存在差異：

 

    一、轉型定位方面。

 

    二、發(fā)展方向方面。

 

    三、經營機制方面。

 

    四、管理機制方面。

 

    五、考核機制方面。

 

    此外，在法人治理結構、職業(yè)經理人、工資決定機制和員工持股等等多個方面，國有企業(yè)改革系列文件都有明確的改革思路和方法措施。隨著國有企業(yè)改革的全面深入和提速，平臺公司是否有利用和如何利用這類政策的分化，也會導致平臺公司運作形態(tài)的差異。

 

    趨勢八：公司治理機制逐步規(guī)范，重點發(fā)力彌補人才短板

 

    作為依附于地方政府產生的平臺公司，從產生之日起便具有很強的行政色彩。具體表現(xiàn)在未按照市場化要求構建規(guī)范化的公司治理機制，公務員或事業(yè)單位身份人員兼職，市場化激勵機制和人才選聘機制欠缺等多個方面現(xiàn)象。因而，隨著平臺公司轉型工作的全面推進，除了功能定位轉型、業(yè)務運作轉型外，管理機制轉型是否能夠跟得上，將影響平臺公司轉型的效果。目前來看，不少平臺公司受到管理短板的制約，很難將轉型發(fā)展工作落到實處。

 

    前文提到，中發(fā)〔2015〕22號文以來關于國有企業(yè)改革的工作全面深入推進，平臺公司借此機會將有效的謀劃自身轉型發(fā)展工作。從平臺公司這幾年的探索實踐來看，已經有了若干典型試點。在具體管理機制上，也有若干平臺公司做了大膽嘗試，比如：不少超前謀劃的平臺公司主要領導已經脫離公職人員身份；若干平臺公司按照市場化薪酬選聘職業(yè)經理人，在其市場化子公司尤其明顯；若干平臺公司從注重“德、廉、勤”的考核逐步向業(yè)績考核側重等?？梢钥闯觯脚_公司已然關注到管理效率提升對推動其轉型發(fā)展的作用。

 

    隨著平臺公司轉型的常態(tài)化，其對管理水平提升的要求越發(fā)迫切?？梢哉f，2019年將是平臺公司強身健體之年，會在多個方面特別是人才方面彌補管理短板。彌補短板將表現(xiàn)在以下四個方面：

 

    一、治理機制更加規(guī)范并發(fā)揮作用。

 

    二、黨組織作用更加明顯。

 

    三、職業(yè)經理人隊伍更加壯大。

 

    四、人才短板和激勵機制受到重視。（    來源：中國現(xiàn)代集團現(xiàn)代研究院    作者：丁伯康、王蓬、李啟春、陳作娟、喬海超、呂秀芹、萬建飛、劉豐之、梁榮榮）