PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)體系的構(gòu)建
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據(jù)全面實(shí)施預(yù)算績效管理總體部署，作為政府付費(fèi)和可用性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目，也必須納入預(yù)算績效管理。本文嘗試從PPP項(xiàng)目監(jiān)管以及公共財(cái)政資金監(jiān)管角度，構(gòu)建了PPP項(xiàng)目全生命周期的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，力圖健全完善PPP預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)定額。
構(gòu)建PPP項(xiàng)目績效管理框架體系的必要性分析
國務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》對PPP定義為：“政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。”財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》中也明確：逐步建立以績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系。由此，廣泛運(yùn)用于政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP模式項(xiàng)目對應(yīng)的政府支出責(zé)任，有必要納入財(cái)政年度預(yù)算和中長期規(guī)劃，從項(xiàng)目監(jiān)管以及公共財(cái)政資金監(jiān)管角度建立全過程、全方位、多層次、全覆蓋的績效管理模式。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確：積極開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績效管理。目前， 現(xiàn)行對PPP項(xiàng)目穿行績效管理的規(guī)定主要包括：國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評價(jià)，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價(jià)，評價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示，作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，可對項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進(jìn)行后評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》明確，各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標(biāo)，對項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績效評價(jià)，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評價(jià)意見。但是，這些規(guī)章均未對PPP項(xiàng)目績效管理的操作規(guī)程加以闡明。因此，構(gòu)建PPP項(xiàng)目績效管理框架體系的指導(dǎo)思想和原則初步確定：
第一，主體全包括。PPP項(xiàng)目績效管理主體，既包括與PPP項(xiàng)目直接相關(guān)的各級政府、行業(yè)主管部門、財(cái)政部門、預(yù)算主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、出資人代表、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司，也包括對PPP項(xiàng)目開展外部監(jiān)管的主體，如人大、政協(xié)、審計(jì)、監(jiān)察、社會(huì)公眾等。
第二，客體全覆蓋。PPP項(xiàng)目績效管理對象，包括與PPP項(xiàng)目相關(guān)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資人代表、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司。
第三，管理全過程。PPP項(xiàng)目績效管理應(yīng)針對識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交五個(gè)階段開展具體績效管理活動(dòng)。
第四，內(nèi)容全方位。PPP項(xiàng)目績效管理是包含績效目標(biāo)管理、執(zhí)行過程管理、績效評價(jià)管理和結(jié)果反饋、運(yùn)用管理的動(dòng)態(tài)閉環(huán)體系，以績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，貫穿于PPP項(xiàng)目預(yù)算編制、申報(bào)、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。
第五，方法全系列。PPP項(xiàng)目績效管理應(yīng)將政府及部門內(nèi)部績效管理與外部績效監(jiān)管相結(jié)合、將項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資人代表、項(xiàng)目公司績效自評價(jià)與各級政府、行業(yè)主管部門、預(yù)算主管部門、財(cái)政部門績效再評價(jià)相結(jié)合。
第六，應(yīng)用多維度。PPP項(xiàng)目績效管理結(jié)果納入對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及行業(yè)、預(yù)算主管部門工作目標(biāo)考核范疇，建立問題整改責(zé)任制和績效問責(zé)機(jī)制，作為部門工作考評、干部任用、改進(jìn)政府管理效能的依據(jù)?？冃ЫY(jié)果作為政府PPP項(xiàng)目決策的依據(jù)，利于優(yōu)化資源配置，控制節(jié)約成本，提升財(cái)政資使用效益?？冃ЫY(jié)果作為確定社會(huì)資本按效付費(fèi)金額的依據(jù)，能夠激發(fā)其改進(jìn)管理持續(xù)提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。
傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目績效管理差異性評價(jià)
傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目與PPP模式的項(xiàng)目都屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，并且都需要納入財(cái)政預(yù)算績效管理范疇。因此，在開展績效管理的思路、內(nèi)容、方法方面有很多相似之處。對PPP項(xiàng)目而言，其雖然部分資金源于財(cái)政，但是投融資、設(shè)計(jì)（如委托）、建設(shè)、運(yùn)營具體工作主導(dǎo)權(quán)是轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本方的，政府只是作為PPP合同簽約一方、項(xiàng)目公司非控股股東、價(jià)格、質(zhì)量監(jiān)管者，與社會(huì)資本合作完成項(xiàng)目全生命周期的建設(shè)、運(yùn)營活動(dòng)。換言之，PPP模式改變了傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目由政府及所屬部門、單位投資、建設(shè)、運(yùn)營的狀況，而是由雙方組建的混合制項(xiàng)目公司SPV來具體完成項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營工作，政府根據(jù)項(xiàng)目公司提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和效率，依據(jù)績效考核結(jié)果支付對價(jià)。由此，PPP模式下的項(xiàng)目預(yù)算績效管理的目的、主體、對象、內(nèi)容、流程較傳統(tǒng)項(xiàng)目預(yù)算績效管理更加復(fù)雜、多維。
我國PPP項(xiàng)目績效管理的主體多元，不僅涉及政府及所屬部門、單位、融資平臺(tái)，還涉及項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。出資代表考核內(nèi)容，除了涉及項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營情況外，作為按效付費(fèi)的依據(jù)，又涉及項(xiàng)目公司、社會(huì)資本方履責(zé)情況，考核質(zhì)量和考核結(jié)果等需要按照規(guī)定納入政府、行業(yè)（預(yù)算）主管部門對其部門或負(fù)責(zé)人履職盡責(zé)的考核范圍。因此，PPP項(xiàng)目預(yù)算績效管理打開了傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目預(yù)算績效管理與監(jiān)控閉環(huán)系統(tǒng)，構(gòu)筑了多維度、多層次、半閉環(huán)、動(dòng)態(tài)化的預(yù)算績效管理與監(jiān)控系統(tǒng)。
構(gòu)建PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)管理框架新體系
根據(jù)上述指導(dǎo)思想和原則，從委托主體和實(shí)施主體兩個(gè)維度設(shè)計(jì)，抓住績效目標(biāo)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控兩個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)管理制度框架體系。
（一）構(gòu)建PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)管理體系視角：委托主體和實(shí)施主體。
財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》的通知明確：績效目標(biāo)是指財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。按照時(shí)效性劃分，包括年度績效目標(biāo)和中長期績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)是建設(shè)項(xiàng)目庫、編制部門預(yù)算、實(shí)施績效監(jiān)控、開展績效評價(jià)等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)?？冃繕?biāo)管理是指財(cái)政部和中央部門及其所屬單位以績效目標(biāo)為對象，以績效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)等為主要內(nèi)容所開展的預(yù)算管理活動(dòng)。結(jié)合實(shí)際，筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目績效管理的具體目標(biāo)與績效管理實(shí)施的層次是緊密相連的，從大的維度分析，PPP項(xiàng)目績效管理目標(biāo)可分為兩個(gè)層次：
第一維度：委托主體。即委托主體通常由不同的政府部門或單位如地方政府、行業(yè)主管部門、預(yù)算主管部門、財(cái)政部門等負(fù)責(zé)，是對目標(biāo)的管理與審核，即“提高項(xiàng)目供給效率，提高財(cái)政資金使用效益和資源有效配置，提升政府部門項(xiàng)目管理和監(jiān)督工作效能”。在績效管理活動(dòng)中，針對PPP項(xiàng)目的具體特點(diǎn)、部門履職履責(zé)和績效管理重點(diǎn)內(nèi)容、要求，從部門角度提出具體績效管理目標(biāo)，同時(shí)也要接受政府或其授權(quán)部門，如地方政府所屬目督辦、人大、審計(jì)、監(jiān)察、政協(xié)等組織開展的外部績效監(jiān)督?？冃Ч芾斫Y(jié)果作為PPP項(xiàng)目決策、執(zhí)行或完善PPP政策文件、對PPP相關(guān)部門進(jìn)行獎(jiǎng)懲和責(zé)任人職務(wù)調(diào)整、預(yù)算資金安排等的重要依據(jù)。
第二維度：實(shí)施主體。即政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或出資代表，以“激勵(lì)相容、提質(zhì)增效”為績效目標(biāo)的PPP項(xiàng)目績效管理，管理的客體是社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司。通常來看，績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用到政府支出預(yù)算資金安排中，對績效評價(jià)結(jié)果達(dá)到付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的，預(yù)算安排時(shí)予以支持和激勵(lì)；對績效評價(jià)發(fā)現(xiàn)問題、達(dá)不到績效目標(biāo)或評價(jià)結(jié)果較差的，根據(jù)付費(fèi)掛鉤辦法進(jìn)行相應(yīng)扣減，直至政府拒絕付費(fèi)，待整改驗(yàn)收合格后列入下一期支付。同時(shí)，績效評價(jià)結(jié)果也會(huì)運(yùn)用到日常預(yù)算管理中，通過績效評價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，將績效評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題和漏洞，及時(shí)反饋給項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方，作為其改進(jìn)運(yùn)營管理、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的重要依據(jù)。
上述兩個(gè)維度的績效目標(biāo)管理活動(dòng)有著各自的特點(diǎn)和要求。對于第一個(gè)維度，政府需要在項(xiàng)目前期立項(xiàng)、PPP模式的引入和審批、社會(huì)資本方采購、項(xiàng)目執(zhí)行中的資金投入、執(zhí)行進(jìn)度、提交產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量等方面建立績效管理目標(biāo)，實(shí)施全過程監(jiān)督和管理，依據(jù)部門履職和PPP合同約定義務(wù)履行部門或行業(yè)監(jiān)督職責(zé)，通過內(nèi)部或外部實(shí)施的績效管理活動(dòng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正目標(biāo)偏離和執(zhí)行偏差，對各部門、單位在PPP項(xiàng)目中的管理和監(jiān)督活動(dòng)做出科學(xué)、客觀的評價(jià)。對第二個(gè)維度，政府授權(quán)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、出資人代表通過對項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方依據(jù)PPP合同履約情況的考核、評價(jià)，作為按效付費(fèi)的依據(jù)。兩個(gè)層次構(gòu)建的績效目標(biāo)管理與審核體系確定的具體績效管理活動(dòng)和結(jié)果并不相互獨(dú)立，都需要以同一PPP項(xiàng)目作為載體，針對PPP項(xiàng)目涉及的相關(guān)方，對其在PPP項(xiàng)目中的職責(zé)和義務(wù)，實(shí)施跟蹤檢查和績效評價(jià)，通過對績效管理結(jié)果實(shí)施問責(zé)、獎(jiǎng)懲等措施，共同推動(dòng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)行。
（二）構(gòu)建PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)監(jiān)測系統(tǒng)：跨層級、多維度。
在PPP項(xiàng)目績效管理目標(biāo)建立后，需要報(bào)預(yù)算主管部門和財(cái)政部門對績效目標(biāo)的完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性和可用性進(jìn)行審核，通過審核的目標(biāo)按照“誰批復(fù)預(yù)算，誰批復(fù)目標(biāo)”的原則，由財(cái)政部門在批復(fù)部門預(yù)算和調(diào)整預(yù)算時(shí)，同步批復(fù)。預(yù)算單位在接到財(cái)政部門批復(fù)的本部門預(yù)算后，應(yīng)及時(shí)分解并向所屬單位批復(fù)預(yù)算和績效目標(biāo)。通常批復(fù)的績效目標(biāo)一般不予調(diào)整，確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)績效目標(biāo)管理的要求和審核流程，按照規(guī)定程序重新報(bào)批。經(jīng)批復(fù)的績效將目標(biāo)作為部門、單位預(yù)算執(zhí)行、績效跟蹤、績效評價(jià)、結(jié)果反饋和運(yùn)用的重要依據(jù)。
PPP項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建
通常來說，PPP項(xiàng)目績效考核指標(biāo)是對績效目標(biāo)的細(xì)化和量化，一般圍繞產(chǎn)出、效果、可持續(xù)性和滿意度幾個(gè)維度構(gòu)建指標(biāo)體系。在構(gòu)建PPP項(xiàng)目績效指標(biāo)體系過程中，首先要根據(jù)績效管理的主體、目標(biāo)、內(nèi)容，設(shè)置不同維度的績效指標(biāo)體系，其次是在構(gòu)建績效考核指標(biāo)體系中需要做充分的前期調(diào)查和資料收集、整理和研究工作，具體包括明確PPP項(xiàng)目參與各方的性質(zhì)、合作內(nèi)容、合作周期內(nèi)各方職責(zé)權(quán)限，確定PPP項(xiàng)目具體提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的內(nèi)容、功能、特性和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，確定PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、移交各階段設(shè)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和對項(xiàng)目公司內(nèi)部管理具體要求等。一般來說，建設(shè)、運(yùn)營、移交技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以行業(yè)或地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)作為硬性指標(biāo)，對項(xiàng)目公司人、財(cái)、物等內(nèi)部管理的要求則以PPP合同約定條款設(shè)定相應(yīng)考核指標(biāo)，根據(jù)項(xiàng)目可研報(bào)告及PPP合同細(xì)化項(xiàng)目預(yù)期效益、效果，確定用戶滿意度標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目可持續(xù)性的相關(guān)內(nèi)容。
（一）政府層面績效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建。
政府層面根據(jù)不同部門職能職責(zé)、在PPP項(xiàng)目中的參與程度和績效管理與監(jiān)督職能，可進(jìn)行較為靈活的指標(biāo)體系構(gòu)建。
（二）項(xiàng)目層次績效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建。
PPP項(xiàng)目層次績效指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)分為建設(shè)期績效指標(biāo)體系、運(yùn)營期績效指標(biāo)體系和移交期績效指標(biāo)三個(gè)維度。
結(jié)論
當(dāng)前，隨著大量落地的PPP項(xiàng)目逐步由建設(shè)階段轉(zhuǎn)向運(yùn)營階段，PPP項(xiàng)目實(shí)施全面績效管理的重要性、緊迫性已經(jīng)日益顯現(xiàn)。通過建立PPP項(xiàng)目績效管理制度框架體系，堅(jiān)信將有效解決“績效目標(biāo)缺失、目標(biāo)設(shè)置不規(guī)范、不清晰；PPP項(xiàng)目涉及的部門、單位績效運(yùn)行跟蹤職責(zé)和內(nèi)容不明確；PPP項(xiàng)目分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標(biāo)庫尚未建立；績效指標(biāo)缺乏可比性、部分PPP項(xiàng)目績效評價(jià)流于形式；評價(jià)結(jié)果沒有真正意義與政府支出責(zé)任掛鉤；PPP項(xiàng)目績效結(jié)果對應(yīng)的獎(jiǎng)懲、問責(zé)機(jī)制未完全建立”等問題，為加快PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、確保PPP模式規(guī)范運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，特別是對實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)將發(fā)揮重要作用。（來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào) 2018年12月13日“績效新時(shí)代”?？?/div>
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