惡意低價(jià)投標(biāo)難除?87號(hào)令把劍擦亮了……
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自西安地鐵爆出“問(wèn)題電纜”事件以來(lái)，以人民日?qǐng)?bào)為首的社會(huì)輿論對(duì)于招標(biāo)采購(gòu)的“最低價(jià)中標(biāo)法”（其實(shí)不存在“最低中標(biāo)價(jià)法”，而是經(jīng)評(píng)審的合理低價(jià)法和最低評(píng)標(biāo)價(jià)法）用了很多質(zhì)疑和討伐的筆墨，認(rèn)為該評(píng)標(biāo)方法不能阻擋惡意低價(jià)中標(biāo)繼而惡意劣質(zhì)履約，是低價(jià)劣質(zhì)的罪魁禍?zhǔn)住＞驮谶@樣一片討伐聲中，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令）替代原先的18號(hào)令出爐了。那么，對(duì)于輿論關(guān)注的“最低價(jià)中標(biāo)法”，87號(hào)令作出了哪些回應(yīng)？筆者在仔細(xì)研讀87號(hào)令后，認(rèn)為87號(hào)令至少在三個(gè)方面做出了改變和努力。
一、借鑒工程招標(biāo) 引進(jìn)“固定價(jià)格招標(biāo)”
87號(hào)令第五十五條第五款規(guī)定：“執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和采用固定價(jià)格采購(gòu)的項(xiàng)目，其價(jià)格不列為評(píng)審因素。”這是87令對(duì)惡意低價(jià)投標(biāo)作出的應(yīng)對(duì)舉措之一。此款明確規(guī)定了可以采用固定價(jià)格招標(biāo)，投標(biāo)人不需要報(bào)價(jià)，價(jià)格不再是評(píng)審因素，中標(biāo)與否都和價(jià)格無(wú)關(guān)。投標(biāo)人投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的是質(zhì)量和服務(wù)，而不是價(jià)格，以此從根本上杜絕惡意低價(jià)投標(biāo)。
這一規(guī)定把以前只在工程招標(biāo)中運(yùn)用的“固定價(jià)格招標(biāo)”引入政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)中，并做了微創(chuàng)新的調(diào)整：工程招標(biāo)使用固定價(jià)格招標(biāo)的，采取簡(jiǎn)單的在合格投標(biāo)人中隨機(jī)抽取的方式產(chǎn)生中標(biāo)人；而87號(hào)令僅規(guī)定固定價(jià)格招標(biāo)的，只是價(jià)格不作為評(píng)審因素，其他的評(píng)審因素還是要進(jìn)行評(píng)審，如技術(shù)、質(zhì)量和服務(wù)等評(píng)審因素，都要按照規(guī)定來(lái)評(píng)審并據(jù)此產(chǎn)生中標(biāo)候選人，而不是隨機(jī)抽取產(chǎn)生中標(biāo)人。
二、改進(jìn)價(jià)格審查方法 遏制惡意低價(jià)
?。ㄒ唬?duì)惡意低價(jià)的價(jià)格評(píng)審擴(kuò)大到所有評(píng)標(biāo)方法
原先的18號(hào)令只是在最低評(píng)標(biāo)價(jià)法中規(guī)定，對(duì)可能惡意低價(jià)的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)要進(jìn)行價(jià)格評(píng)審，而87號(hào)令則把這個(gè)要求擴(kuò)大到了綜合評(píng)分法。至此，在所有的評(píng)標(biāo)方法中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)都要對(duì)可能惡意低價(jià)的情形進(jìn)行價(jià)格評(píng)審。
?。ǘ﹩?dòng)惡意低價(jià)認(rèn)定的范圍擴(kuò)大
87號(hào)令第六十條規(guī)定：“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書(shū)面說(shuō)明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理。”
而原先的18號(hào)令與此相關(guān)的規(guī)定是：“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為排在前面的中標(biāo)候選供應(yīng)商的最低投標(biāo)價(jià)或者某些分項(xiàng)報(bào)價(jià)明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在規(guī)定期限內(nèi)提供書(shū)面文件予以解釋說(shuō)明，并提交相關(guān)證明材料，否則評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以取消該投標(biāo)人的中標(biāo)候選資格，按順序由排在后面的中標(biāo)候選供應(yīng)商遞補(bǔ)，以此類(lèi)推。”
比較原先的18號(hào)令和87號(hào)令對(duì)此的相關(guān)規(guī)定，就會(huì)發(fā)現(xiàn)87號(hào)令對(duì)于可能惡意低價(jià)的價(jià)格評(píng)審做了如下改變：
?、偃∠朔猪?xiàng)報(bào)價(jià)低價(jià)的審查，只審查投標(biāo)報(bào)價(jià)。
?、诎?ldquo;明顯不合理或者低于成本”改為“明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)”。應(yīng)該說(shuō)87號(hào)令中的這一規(guī)定更加合理和具有可操作性，將可能惡意低價(jià)的參照對(duì)象具體到同項(xiàng)目的其他投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，而不是投標(biāo)人自己的報(bào)價(jià)或者成本。實(shí)踐證明，往往投標(biāo)人自己都很難在短時(shí)間內(nèi)說(shuō)清自己的成本構(gòu)成，更不用說(shuō)評(píng)標(biāo)委員會(huì)了，所以原先18號(hào)令中的這一規(guī)定實(shí)際上是很難操作的。
?、郯?ldquo;有可能影響商品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約的”改為“有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的”，把“和”改為“或者”，意味著只要有其中一種情形即可啟動(dòng)可能惡意低價(jià)評(píng)審，不需要兩種情形兼具。因?yàn)閷?shí)際上有些低價(jià)中標(biāo)并不影響誠(chéng)信履約，中標(biāo)人是能夠按照投標(biāo)文件和合同履約的，但是其投標(biāo)文件響應(yīng)的產(chǎn)品質(zhì)量本身就有問(wèn)題，造成低質(zhì)低價(jià)中標(biāo)，按照合同履約的產(chǎn)品質(zhì)量本身就不行。
?。ㄈ?duì)投標(biāo)人提供書(shū)面說(shuō)明的時(shí)間和地點(diǎn)作了細(xì)化要求
87號(hào)令明確規(guī)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)要求投標(biāo)人在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書(shū)面說(shuō)明，改變了原先18號(hào)令中的模糊規(guī)定，操作更加具體細(xì)致。
?。ㄋ模U(kuò)大了評(píng)標(biāo)委員會(huì)現(xiàn)場(chǎng)判斷的權(quán)利
在要求投標(biāo)人提交相關(guān)證明材料的規(guī)定時(shí)，原先的18號(hào)令規(guī)定投標(biāo)人“并提交”，而87號(hào)令改為“必要時(shí)提交”，是否有必要，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)價(jià)格評(píng)審情況決定，如果依據(jù)投標(biāo)人的書(shū)面說(shuō)明已經(jīng)能判斷是否惡意低價(jià)，就沒(méi)必要要求其提交相關(guān)證明材料了。
?。ㄎ澹┛赡軔阂獾蛢r(jià)的價(jià)格評(píng)審時(shí)間提前
把原先18號(hào)令規(guī)定的“在推薦中標(biāo)候選人時(shí)進(jìn)行可能惡意低價(jià)的價(jià)格評(píng)審”，改為“在通過(guò)符合性檢查后進(jìn)入評(píng)分和比較前”。
?。┱J(rèn)定為惡意低價(jià)后的處理方法改變
原先18號(hào)令對(duì)已經(jīng)判定惡意低價(jià)的處理，推薦中標(biāo)候選人時(shí)，取消該投標(biāo)人的中標(biāo)候選資格，按順序由排在后面的中標(biāo)候選供應(yīng)商遞補(bǔ)，以此類(lèi)推。此時(shí)，惡意低價(jià)的投標(biāo)人仍然是有效的投標(biāo)人，只不過(guò)不能被推薦為中標(biāo)候選人。
而87號(hào)令中對(duì)此項(xiàng)規(guī)定改為：作為無(wú)效投標(biāo)處理。此時(shí)，被判定為惡意低價(jià)的處理時(shí)間提前到進(jìn)入評(píng)分和比較前，而不是在推薦中標(biāo)候選人時(shí)。惡意低價(jià)的投標(biāo)人壓根就不是有效的投標(biāo)人，不不能進(jìn)入后一段的評(píng)審，如評(píng)分或者比較。如此，減輕了評(píng)審專(zhuān)家的評(píng)標(biāo)工作量，提高了評(píng)標(biāo)效率。
三、允許其他投標(biāo)人參與驗(yàn)收 強(qiáng)化履約監(jiān)督
對(duì)于履約驗(yàn)收，87號(hào)令在《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的基礎(chǔ)上，做了進(jìn)一步的規(guī)范，如第七十四條規(guī)定“采購(gòu)人可以邀請(qǐng)參加本項(xiàng)目的其他投標(biāo)人或者第三方機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收。參與驗(yàn)收的投標(biāo)人或者第三方機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)作為驗(yàn)收書(shū)的參考資料一并存檔”。
在此，87號(hào)令引入與中標(biāo)結(jié)果有利害關(guān)系的投標(biāo)人監(jiān)督履約驗(yàn)收，特別對(duì)中標(biāo)結(jié)果提出過(guò)質(zhì)疑和投訴的非中標(biāo)人，肯定非常關(guān)心中標(biāo)人的履約驗(yàn)收，由他們參加驗(yàn)收，無(wú)疑是對(duì)驗(yàn)收的很好監(jiān)督，對(duì)于打擊驗(yàn)收中可能出現(xiàn)的假冒偽劣產(chǎn)品有很好的幫助。
注意：盡管87號(hào)令對(duì)可能惡意低價(jià)的價(jià)格評(píng)審和履約驗(yàn)收作出了努力，但仍然不可能一蹴而就，還需要招標(biāo)采購(gòu)各方做好如下幾方面工作：
?。ㄒ唬┕潭▋r(jià)格招標(biāo)，要求招標(biāo)人準(zhǔn)確把握市場(chǎng)價(jià)格
固定價(jià)格招標(biāo)，把中標(biāo)價(jià)格由開(kāi)標(biāo)后投標(biāo)人報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)而確定，改為招標(biāo)人（采購(gòu)人）招標(biāo)前主動(dòng)確定，其成功的關(guān)鍵是采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)需求和市場(chǎng)價(jià)格水平的準(zhǔn)確把握。用得好，可以很好解決惡意低價(jià)的問(wèn)題；用得不好，會(huì)出現(xiàn)低質(zhì)高價(jià)的惡果--如果對(duì)采購(gòu)需求把握不準(zhǔn)，會(huì)造成固定價(jià)格高出市場(chǎng)價(jià)格或在串通投標(biāo)時(shí)，故意把固定價(jià)格確定得遠(yuǎn)高于市場(chǎng)價(jià)格。因此，實(shí)施固定價(jià)格招標(biāo)，建章立制尤為重要，防止過(guò)度濫用出現(xiàn)惡果。
?。ǘ?duì)可能惡意低價(jià)的價(jià)格評(píng)審是雙刃劍，必須把握好“度”
一方面，招標(biāo)的本質(zhì)是鼓勵(lì)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)降低價(jià)格，推動(dòng)供應(yīng)商降低成本，采購(gòu)人也獲得低價(jià)優(yōu)質(zhì)的商品和服務(wù)。而濫用可能惡意低價(jià)的價(jià)格評(píng)審，隨意判定惡意低價(jià)，把投標(biāo)人的投標(biāo)做無(wú)效投標(biāo)處理，無(wú)疑會(huì)打擊市場(chǎng)主體通過(guò)改進(jìn)技術(shù)、提高管理水平而降低成本的積極性，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。
另一方面，惡意低價(jià)，低質(zhì)低價(jià)中標(biāo)也會(huì)造成產(chǎn)品質(zhì)量低下和履約中的各種問(wèn)題，傷及項(xiàng)目的質(zhì)量，甚至危及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全（如西安地鐵問(wèn)題電纜事件）。因此，對(duì)于可能惡意低價(jià)的價(jià)格評(píng)審，既要保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原動(dòng)力，也要防止惡意競(jìng)爭(zhēng)，適當(dāng)?shù)?ldquo;度”的把握，是成功的關(guān)鍵。
?。ㄈ┑诹畻l的規(guī)定還很原則，有待細(xì)化操作規(guī)則
?、?ldquo;明顯低于”的明確指標(biāo)有待細(xì)化到具體范圍和幅度，如低于通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)平均值的60%或者70%即為“明顯低于”。
?、谕稑?biāo)人“書(shū)面說(shuō)明”的要求和提交證明材料的要求都有待于細(xì)化。針對(duì)不同的產(chǎn)品，要求也應(yīng)不同，對(duì)此招標(biāo)文件應(yīng)作出具體規(guī)定。
?、?ldquo;投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的”的判斷標(biāo)準(zhǔn)有待于具體細(xì)化。一般而言，以下情況可以評(píng)定：書(shū)面說(shuō)明不完整，生產(chǎn)過(guò)程不完整，不合理；成本構(gòu)成不完整，有重要缺項(xiàng)；說(shuō)明材料沒(méi)有投標(biāo)人蓋章或者投標(biāo)代表簽字；其他不合常理的情況。
?。ㄋ模┞募s驗(yàn)收制度有待進(jìn)一步完善
①履約驗(yàn)收要公開(kāi)。何時(shí)驗(yàn)收、如何驗(yàn)收、誰(shuí)參加驗(yàn)收，以及驗(yàn)收程序和驗(yàn)收結(jié)果，都需要強(qiáng)制公開(kāi)。
?、诩訌?qiáng)行政監(jiān)督。監(jiān)督管理部門(mén)要參與政府采購(gòu)合同的履約驗(yàn)收具體環(huán)節(jié)，加強(qiáng)履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)監(jiān)督管理。
?、勖鞔_履約驗(yàn)收法律責(zé)任。雖然履約驗(yàn)收的民事責(zé)任是合同當(dāng)事人之間的責(zé)任，但履約驗(yàn)收中出現(xiàn)的問(wèn)題，仍然需要對(duì)招標(biāo)采購(gòu)當(dāng)事人處以行政責(zé)任，特別是招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目涉及公共利益和公共安全的，不能把違約責(zé)任僅限于合同法上的民事責(zé)任，合同違約同時(shí)損害社會(huì)管理和公共利益，必須從行政責(zé)任上加以處罰。對(duì)于政府采購(gòu)的采購(gòu)人員而言，采購(gòu)單位的民事責(zé)任與己無(wú)關(guān)，因?yàn)槭枪畹?，但個(gè)人受到的行政處罰、處分則是切身之痛；對(duì)于供應(yīng)商而言，賠償損失和罰款不是重要的，被逐出政府采購(gòu)市場(chǎng)才是致命的。（本文來(lái)源-政府采購(gòu)信息網(wǎng) 作者：沈德能）
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