■ 黃民錦

　　《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱18號(hào)令）自2004年頒布實(shí)施以來(lái)，已有13個(gè)年頭，其立法理念、立法技術(shù)、責(zé)任分配等諸方面已逐漸不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。近日，財(cái)政部公布修訂后的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令），系統(tǒng)總結(jié)政府采購(gòu)的豐富實(shí)踐，吸納了實(shí)務(wù)操作中的有效做法，對(duì)18號(hào)令進(jìn)行了大幅修改完善，尤其注重與上位法的銜接和協(xié)調(diào)，加重了采購(gòu)人的法律責(zé)任，注重供應(yīng)商的權(quán)利保護(hù)，細(xì)化了信息披露要求，可謂政府采購(gòu)實(shí)踐創(chuàng)新、理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的成果。

　　簡(jiǎn)化了采購(gòu)人自行組織招標(biāo)活動(dòng)的條件。根據(jù)87號(hào)令，采購(gòu)人自行組織招標(biāo)活動(dòng)，應(yīng)滿足兩項(xiàng)要求：有編制招標(biāo)文件、組織招標(biāo)的能力和條件；有與采購(gòu)項(xiàng)目專業(yè)相適應(yīng)的專業(yè)人員。可見(jiàn)，87號(hào)令刪除了18號(hào)令第十二條采購(gòu)人應(yīng)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力、采購(gòu)人員經(jīng)過(guò)省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)組織的政府采購(gòu)培訓(xùn)等要求，不僅符合簡(jiǎn)政放權(quán)、放管服的改革精神，也契合了《民法總則》關(guān)于民事主體的定義。

　　強(qiáng)化了采購(gòu)人的主體責(zé)任。主要體現(xiàn)為：87號(hào)令第六條明確，采購(gòu)人應(yīng)建立健全內(nèi)部控制制度，并明確了采購(gòu)人在編制采購(gòu)預(yù)算、實(shí)施采購(gòu)計(jì)劃、履約驗(yàn)收各個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)。第十條規(guī)定采購(gòu)人應(yīng)對(duì)采購(gòu)標(biāo)的市場(chǎng)技術(shù)和服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，根據(jù)市場(chǎng)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)、合理地確定采購(gòu)需求，進(jìn)行價(jià)格測(cè)算。在此基礎(chǔ)上，第十二條又進(jìn)一步明確，采購(gòu)人可以在采購(gòu)預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價(jià)，但不得設(shè)定最低限價(jià)。第十七條要求采購(gòu)人不得將注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅總額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)分因素，也不得通過(guò)將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書(shū)等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或歧視性待遇。

　　將實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)升華為法條。87號(hào)令第二十二條明確了要求提供樣品的情形，同時(shí)規(guī)定，如確需提供樣品，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中提出具體要求，解決了實(shí)務(wù)操作中不加區(qū)別、隨意提出樣品要求導(dǎo)致評(píng)審主觀因素增加，爭(zhēng)議案件不斷的突出問(wèn)題。第三十九條要求采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)對(duì)開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行全程錄音錄像，錄音錄像應(yīng)清晰可辨；第七十八條對(duì)未按規(guī)定對(duì)開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行全程錄音錄像、未妥善保存采購(gòu)文件的情形作出處罰規(guī)定。如此可以有效解決爭(zhēng)議案件的調(diào)查取證時(shí)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以設(shè)備損壞、錄像資料不全、錄像模糊為由拒絕提供的問(wèn)題。

　　細(xì)化了操作要求。細(xì)節(jié)決定采購(gòu)活動(dòng)成敗。與18號(hào)令相比，87號(hào)令在細(xì)化操作要求方面表現(xiàn)在：其一，第二十條在招標(biāo)文件內(nèi)容中規(guī)定了擬簽訂的合同文本，與18號(hào)令規(guī)定的“合同主要條款及合同簽訂方式要求”相比更為明確、具體。第七十一條規(guī)定，采購(gòu)人與中標(biāo)人簽訂的合同不得對(duì)招標(biāo)文件確定的事項(xiàng)和中標(biāo)人投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改，第七十二條明確了采購(gòu)合同的要素。在政府采購(gòu)合同范本正式頒布實(shí)施前，不失為一種有效的過(guò)渡方式。其二，第二十五條規(guī)定，招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件的內(nèi)容不得違反法律、行政法規(guī)、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)政策或者違反公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，與18號(hào)令第二十一條“招標(biāo)文件規(guī)定的各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”相比，規(guī)定更為嚴(yán)密、豐富。采購(gòu)實(shí)踐中，尤其是PPP等新模式中，采購(gòu)人更多強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本方的實(shí)力，將國(guó)家已明令取消的行政許可事項(xiàng)作為資格預(yù)審條件的案例并不鮮見(jiàn)，甚至演變成行業(yè)慣例，本條可有效解決這一問(wèn)題。

　　明確了實(shí)踐中各種爭(zhēng)議的處理。如，因采購(gòu)項(xiàng)目屬性界定不清導(dǎo)致采購(gòu)方式運(yùn)用不當(dāng)?shù)那樾?，尤其是既有貨物又有服?wù)的混合型采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)方式運(yùn)用不甚規(guī)范。以選舉計(jì)票服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目為例，各地的做法五花八門(mén)，既有采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式的，也有采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的，亦有單一來(lái)源采購(gòu)的。87號(hào)令第七條規(guī)定，采購(gòu)人應(yīng)按照財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)品目分類目錄》確定項(xiàng)目屬性，按照《政府采購(gòu)品目分類目錄》無(wú)法確定的，按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則確定，明確了這一爭(zhēng)議的解決辦法。87號(hào)令還取消了18號(hào)令第三十八條“財(cái)政部門(mén)及有關(guān)部門(mén)可以視情況到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督開(kāi)標(biāo)活動(dòng)”的規(guī)定。財(cái)政部門(mén)是否具備現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)標(biāo)權(quán)？如何監(jiān)標(biāo)？此前一直爭(zhēng)議頗多，個(gè)別省份的財(cái)政部門(mén)還制定了政府采購(gòu)開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理辦法。根據(jù)公法“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，這一爭(zhēng)議不再存在了，部分地區(qū)的開(kāi)評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理辦法也應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整。

　　法律責(zé)任更清晰。18號(hào)令“法律責(zé)任”一章共設(shè)17條，87號(hào)令僅設(shè)6條，條目雖然有所減少，但層次分明、責(zé)任明確。一是將采購(gòu)人的法律責(zé)任專設(shè)一條（第七十七條），改變了18號(hào)令將采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)并列，責(zé)任難以區(qū)分的情形。二是將上位法及相關(guān)行政法規(guī)已有的規(guī)定予以刪除，更為簡(jiǎn)潔明了。如刪除了18號(hào)令的第七十四條、第七十七條、第七十八條、第七十九條、第八十三條、第八十四條等。三是增設(shè)了財(cái)政部門(mén)工作人員存在懶政怠政、違法違紀(jì)的責(zé)任追究規(guī)定。

　　注重與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如，87號(hào)令第一條立法依據(jù)增加了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），與《條例》作了銜接。具體內(nèi)容上也嚴(yán)格遵循《條例》，將評(píng)標(biāo)辦法調(diào)整為最低評(píng)標(biāo)法和綜合評(píng)分法兩種，刪除了18號(hào)令中的性價(jià)比法。第八十二條對(duì)財(cái)政部門(mén)違法違紀(jì)行為予以處罰的法律依據(jù)，與公務(wù)員法、行政監(jiān)察法相銜接。

　　良法是善治的前提，但僅有法可依還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更重要的是政府采購(gòu)各方當(dāng)事人要深入學(xué)習(xí)貫徹法律法規(guī)，學(xué)好、用好87號(hào)令。惟其如此，才能彰顯修法的價(jià)值。

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