污水處理PPP項(xiàng)目投資回報(bào)區(qū)統(tǒng)計(jì)分析
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作者：生態(tài)環(huán)境部逯元堂、趙云皓，財(cái)政部PPP中心謝方舟、趙芙卿等
綠色發(fā)展是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然要求，是解決污染問題的根本之策。生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域采用PPP模式，是提高環(huán)境治理能力，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量與效率的有效工具，是推動(dòng)建立公平合理、合作共贏的環(huán)境治理體系治理手段。
污水處理是環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)的主要領(lǐng)域之一。按照財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建[2017]455號)要求，政府參與的污水處理新建項(xiàng)目要全面應(yīng)用PPP模式，有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式，進(jìn)一步促進(jìn)污水處理PPP項(xiàng)目的有序開展。截止2017年9月，污水處理行業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資總量占環(huán)境保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域①PPP項(xiàng)目的47%和18%，占全部入庫PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資總量的比例為8%和1.8%。
PPP項(xiàng)目投資回報(bào)情況是政府方研究項(xiàng)目策劃和制定相關(guān)投融資政策的重要依據(jù)，是政府與社會資本方進(jìn)行PPP項(xiàng)目談判與博弈的焦點(diǎn)，是吸引社會資本進(jìn)入該領(lǐng)域的主要決定性因素，更是決定PPP項(xiàng)目在磋商過程中能否落地的關(guān)鍵。研究污水處理行業(yè)合理投資回報(bào)區(qū)間，對加強(qiáng)污水處理行業(yè)PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施與質(zhì)量監(jiān)管，促進(jìn)污水處理行業(yè)良性發(fā)展，尤為重要。
一、污水處理行業(yè)財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率
污水處理行業(yè)財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率可采用資本資產(chǎn)定價(jià)（CAPM）模型確定資本金資金成本，再應(yīng)用加權(quán)平均資本成本（WACC）模型計(jì)算不同資本金和債務(wù)資金比例下的污水處理項(xiàng)目行業(yè)財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率。
研究中，采用現(xiàn)行人民銀行公布的三年期定期存款利率和2017年10月份發(fā)行的五年期國債利率作為無風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)收益率；采用10家主營業(yè)務(wù)為污水處理的環(huán)保上市企業(yè)作為樣本，計(jì)算市場平均風(fēng)險(xiǎn)投資收益率及行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，按照CAPM模型計(jì)算，污水處理行業(yè)資本金資金成本為7.7%。貸款利率為現(xiàn)行銀行中長期貸款利率上浮20%（5.88%）；企業(yè)所得稅率為25%，按照CAPM模型計(jì)算，污水處理PPP行業(yè)財(cái)務(wù)基準(zhǔn)內(nèi)部收益率建議設(shè)定為5.2%。
二、污水處理PPP項(xiàng)目投資回報(bào)預(yù)期
截止2017年9月30日全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫中涉及污水處理PPP項(xiàng)目共計(jì)1139個(gè)，總投資3192.26億元。其中，示范項(xiàng)目66個(gè)，總投資417.55億元；非示范但進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目212個(gè)，總投資592.13億元。以示范和非示范但進(jìn)入執(zhí)行階段的278個(gè)項(xiàng)目（總投資共計(jì)1009.68億元）作為樣本，提取項(xiàng)目實(shí)施方案、采購文件、PPP協(xié)議中的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)值，開展綜合分析，結(jié)果顯示：污水處理項(xiàng)目全投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（即污水處理PPP項(xiàng)目稅后投資回報(bào)預(yù)期）通常取5.5%-8%。
從地區(qū)分布上看，東北地區(qū)全投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)取值較高（集中在6%-10%），華南地區(qū)取值普遍偏低（集中在5%-6.2%）；從項(xiàng)目類型上看，供排水一體化、再生回用一體化項(xiàng)目取值較為集中，水環(huán)境綜合整治類項(xiàng)目取值差異較大，最小取到3.5%，最高達(dá)到9%；從投資規(guī)模上看，投資規(guī)模5-10億元的項(xiàng)目，由于規(guī)模效益，50%的項(xiàng)目取值小于6%；投資規(guī)模大于10億的項(xiàng)目由于風(fēng)險(xiǎn)與效益并存，75%的項(xiàng)目取值在6%以上；從運(yùn)作方式上看，存量項(xiàng)目（TOT）取值普遍較高，75%的項(xiàng)目取值在7.3%以上，普遍在7%-10%之間； 新建項(xiàng)目(BOT)和改擴(kuò)建項(xiàng)目(ROT)取值均在5%-8%之間；新建+存量項(xiàng)目（BOT+TOT）行業(yè)財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率取值也介于5%-10%之間。
三、污水處理PPP項(xiàng)目合理投資回報(bào)
PPP項(xiàng)目投資回報(bào)的影響因素包括同期銀行利率、國債利率、通貨膨脹率、所得稅稅率等外部因素；風(fēng)險(xiǎn)水平、市場競爭程度、合作周期、融資結(jié)構(gòu)等行業(yè)內(nèi)部因素。污水處理屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，合作周期通常為25-30年，資本金占投資金額的20-30%，投資回報(bào)方式通常為使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)相對更小，項(xiàng)目融資相對成本較低，投資回報(bào)更有保障。
在這種情況下，全投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）指標(biāo)值應(yīng)該在金融市場上無風(fēng)險(xiǎn)收益率（通常為同期限國債利率）加上20%-30%左右的風(fēng)險(xiǎn)來確定。按照目前10年期國債固定利率4%左右、30年期約為4.4%估算，合理的全投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）指標(biāo)值最好設(shè)定為6%-7.5%左右?？紤]污水處理行業(yè)競爭充分，全投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）指標(biāo)低值取值下浮0.5個(gè)百分點(diǎn)。此外，現(xiàn)階段污水處理項(xiàng)目通常打包管網(wǎng)、河道清淤、生態(tài)修復(fù)等無收益的建設(shè)內(nèi)容，增加項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，全投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）指標(biāo)高值取值上浮0.5個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，污水處理PPP項(xiàng)目全投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）指標(biāo)在5.5%-8%較為合理。參照278個(gè)樣本分析結(jié)果，該指標(biāo)值符合市場預(yù)期。
四、結(jié)論與建議
本研究認(rèn)為現(xiàn)階段污水處理行業(yè)財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率應(yīng)在5.2%左右。污水處理PPP項(xiàng)目合理投資回報(bào)區(qū)間和市場的預(yù)期在5.5%-8%之間。為進(jìn)一步發(fā)揮合理投資回報(bào)區(qū)間作用，引導(dǎo)和規(guī)范污水處理PPP項(xiàng)目實(shí)施，提出如下建議：
（1）定期發(fā)布污水處理行業(yè)財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率
鑒于行業(yè)財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率是政府和社會資本PPP項(xiàng)目談判的“基準(zhǔn)”，對PPP項(xiàng)目落地實(shí)施至關(guān)重要，建議由投資綜合管理部門國家發(fā)展改革委會會同財(cái)政、金融以及住建、生態(tài)環(huán)保部門等或行業(yè)主管部門、行業(yè)組織，制訂和發(fā)布適用于現(xiàn)階段污水處理行業(yè)財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率，并提出統(tǒng)一且富有彈性的合理投資回報(bào)區(qū)間，為地方政府和社會資本合作提供價(jià)值參考。
因行業(yè)財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率選擇時(shí)需結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模、周期等因素影響，建立污水處理行業(yè)投資基準(zhǔn)收益率和合理投資回報(bào)區(qū)間的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，增強(qiáng)社會資本對項(xiàng)目投資回報(bào)的合理預(yù)期。各地在具體實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)改變政府強(qiáng)勢主導(dǎo)格局，本著平等合作的契約精神，在公開合理投資回報(bào)區(qū)間范圍內(nèi)，確定政府部門和社會資本都能接受的全投資財(cái)務(wù)內(nèi)部內(nèi)部收益率均衡點(diǎn)，并結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行情況合理動(dòng)態(tài)調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期最優(yōu)合理投資收益。
（2）推動(dòng)完善污水處理領(lǐng)域投資回報(bào)機(jī)制
擴(kuò)大污水處理PPP項(xiàng)目的多種付費(fèi)方式，采取資本注入、直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息，以及政府投資股權(quán)少分紅、不分紅等方式支持PPP項(xiàng)目的實(shí)施，提高社會資本投資收益，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的吸引力。酌情打包污水處理、供水項(xiàng)目、截污工程、河道治理、水生態(tài)修復(fù)等相關(guān)項(xiàng)目，以結(jié)果為導(dǎo)向依據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善效果付費(fèi)，并結(jié)合項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)程度予以更高的全投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率。依據(jù)污水處理項(xiàng)目規(guī)模、現(xiàn)金流量、風(fēng)險(xiǎn)等級、信譽(yù)程度等，合理確定收益權(quán)和資產(chǎn)價(jià)格，推行污水處理PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化、收益權(quán)轉(zhuǎn)讓等機(jī)制，擴(kuò)大融資渠道，提高資金運(yùn)作效率。
（3）完善污水處理動(dòng)態(tài)定價(jià)及調(diào)價(jià)機(jī)制
在項(xiàng)目論證和簽約環(huán)節(jié)，應(yīng)按照項(xiàng)目全投資內(nèi)部收益率（稅后）和測算的全生命周期成本，運(yùn)用污水處理成本加成、污水處理單價(jià)邊際成本等方法合理測算運(yùn)營收入，編制項(xiàng)目現(xiàn)金流，并據(jù)此確定使用者付費(fèi)定價(jià)或政府付費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。
在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營中，為解決年度投資運(yùn)營成本性支出波動(dòng)與運(yùn)營收入非固定性問題，政府部門應(yīng)建立完善的年度政府付費(fèi)或財(cái)力補(bǔ)助調(diào)整機(jī)制，穩(wěn)定項(xiàng)目的現(xiàn)金流和年度收益。同時(shí)，應(yīng)著眼項(xiàng)目全生命周期，在建立PPP項(xiàng)目中期財(cái)政預(yù)算管理制度的同時(shí)，完善PPP項(xiàng)目中期使用者付費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全生命周期的收益穩(wěn)定。
（4）建立污水處理PPP項(xiàng)目績效考核機(jī)制
開展PPP項(xiàng)目運(yùn)營績效考核評價(jià)既是提高PPP項(xiàng)目運(yùn)營效率的重要手段，也是建立激勵(lì)相容機(jī)制的重要依據(jù)。建議研究制定污水處理PPP相關(guān)項(xiàng)目績效考核評價(jià)指標(biāo)體系，出臺PPP績效考核評價(jià)具體辦法，明確以績效考核評價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目付費(fèi)多寡的依據(jù)，制定提高投資回報(bào)的激勵(lì)機(jī)制。
加強(qiáng)對污水處理PPP項(xiàng)目運(yùn)行成本、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤監(jiān)測和動(dòng)態(tài)檢查，確保階段性目標(biāo)與項(xiàng)目付費(fèi)相匹配。加強(qiáng)績效考核評價(jià)隊(duì)伍建設(shè)，引入第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，建立專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)激勵(lì)約束機(jī)制，以提高績效評價(jià)的科學(xué)性、公正性和權(quán)威性。
①：本報(bào)告中環(huán)境保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域包括生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、污水處理、垃圾處置和排水。截止2017年9月，環(huán)境保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目數(shù)量2412個(gè)，總投資17666.35億元。
原標(biāo)題：污水處理PPP項(xiàng)目投資回報(bào)指標(biāo)研究——基于財(cái)政部PPP入庫
來源：《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2019年第3期
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