鄭仁光：采用PPP模式推進畜禽糞污資源化利用
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我國每年產(chǎn)生的有機廢物多達80億噸(不含43億噸高濃度有機廢水)，其中來自農(nóng)業(yè)農(nóng)村源的畜禽糞便多達62億噸，畜禽資源化利用與推進刻不容緩。2019年6月24日，在“2019有機固廢資源化論壇”上，福建省閩招咨詢管理有限公司業(yè)務(wù)一部副部長鄭仁光分享了對畜禽糞污資源化利用整縣推進采用PPP模式的建議。
鄭仁光
整縣推進背景下，PPP是首選模式
據(jù)鄭仁光介紹，目前畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用模式主要有4種：1、種養(yǎng)一體化模式。這一模式需要養(yǎng)殖場周邊有充足的消納地，足夠消納養(yǎng)殖場產(chǎn)生的糞污和沼液；2、“三改兩分再利用”模式。改變原先的供水、排污方式，進行雨污分離與固液分離的模式，最終實現(xiàn)畜禽排泄廢棄物再利用；3、污水深度處理模式。將糞污排泄物整體進行深度處理，達標之后直接排入城市污水排管的模式；4、集中處理模式。國家各部委一再鼓勵建立區(qū)域化處理中心，通過對畜禽排泄廢棄物進行統(tǒng)一收運—集中處理，最終實現(xiàn)資源化利用。
這四類模式各有針對性，前三種更適用于單個或部分養(yǎng)殖場，直接在養(yǎng)殖場即可實現(xiàn)畜禽排泄廢棄物的資源化利用;第四種模式比較適用于畜牧大縣，特別是養(yǎng)殖區(qū)域集中的地域，可幫助該地區(qū)形成集中的處理中心，實現(xiàn)區(qū)域推進或整縣推進，形成規(guī)模效應(yīng)，提高處理效益。
與畜禽糞污資源化利用模式相對應(yīng)，其投融資模式也有四種：1、養(yǎng)殖場投融資模式。養(yǎng)殖場依靠自身的資金，配套一些建設(shè)資源化處理設(shè)備，再依靠政府的基本的補貼進行建設(shè)處理的模式；2、合資建設(shè)模式。即養(yǎng)殖場自身實力、資金不足時，通過引入外部資金進行資源化建設(shè)處理的模式；3、第三方治理模式。養(yǎng)殖場將所有的資源化利用工作，全部交付第三方進行處理，由第三方自籌自建、自負盈虧的模式；4、政府和社會資本合作(PPP)模式。由政府作為主體，通過統(tǒng)一規(guī)劃，引入專業(yè)的社會資本，將區(qū)域或整縣的畜禽排泄廢棄物由分散處理調(diào)整為集中處理的模式。
早在2016年，國家已經(jīng)進行超過40個縣的整縣推進試點。從中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第14次會議以來，國家層面持續(xù)研究畜禽糞污資源化利用整縣推進工作，并通過2017年中央一號文件和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》，明確推進機制。2017年8月，國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于整縣推進畜禽糞污資源化利用工作的通知》和三年工作方案，正式部署地方啟動了這項工作。
在整縣推進狀態(tài)下，依靠單個養(yǎng)殖場自身的力量會導致政府層面監(jiān)管成本過高、監(jiān)管效率不足。雖然依靠國家補貼，政府可以自籌資金建設(shè)統(tǒng)一處理中心，但是建設(shè)與運營過程中所需要的專業(yè)人才、技術(shù)、設(shè)備與運營能力則是一大問題。通過整縣推進，將從原本政府支持單個養(yǎng)殖場做資源化利用工作轉(zhuǎn)變?yōu)檎七M全縣統(tǒng)一規(guī)劃處理，并將整縣推進工作，交由社會資本，可以有效解決后續(xù)運營與管理問題。
鄭仁光分析道，國家對環(huán)保的要求越來越嚴格，定下了2020年之前全國70%資源化利用的目標，在整縣推進背景下，從政策要求、環(huán)保需求與經(jīng)濟可行度等角度來看，PPP模式成為了整縣推進畜禽糞污資源化利用的首選模式。在PPP模式下，企業(yè)所具有的技術(shù)、融資與管理等方面的優(yōu)勢可以得到充分展現(xiàn)。
以PPP模式推進禽糞污資源化利用的難點與要點
鄭仁光認為采用PPP模式整縣推進畜禽糞污資源化利用有四項難點：
一是項目主體。環(huán)保類項目針對的主體很多。周邊居民是否支持集中處理中心建設(shè)，養(yǎng)殖戶是否愿意將畜禽排泄廢棄物交由社會資本處理，種植戶的農(nóng)田是否有消納沼液的能力，均是環(huán)保企業(yè)需要解決的問題。
二、三分別是體制機制與監(jiān)管能力和履約能力。目前，政府在PPP模式上，機制建立與履約能力方面較為缺失。目前政府針對PPP項目管理，尤其在前期，往往是抱著管理工程的心態(tài)去管理項目，在意識形態(tài)包括監(jiān)管能力上稍顯不足。
四是社會資本選擇問題。往往政府會將整個項目的前期勘察設(shè)計，后期的投融資與建設(shè)運營全部階段都交給專業(yè)的社會資本做，具有前后延續(xù)性。然而，反過來也會影響到社會資本的選擇。
鄭仁光表示，PPP項目重視運營能力，PPP項目在運營過程中有五大要點：1、風險分配。環(huán)境企業(yè)需要在方案制定之初，甚至在交易合同中，合理分配風險，做到風險共擔，利益共享；2、資金保障。目前PPP項目停滯不前的原因普遍是資金無法延續(xù)，這極大地影響社會資本參與到PPP項目的積極性，是環(huán)境企業(yè)普遍面臨的棘手難題；3、回報機制。回報機制是最重要的環(huán)節(jié)，鄭仁光認為應(yīng)該將整個畜禽糞污資源化利用從前端收運，到資源化處理，最終實現(xiàn)資源化利用結(jié)合起來，將涉及到的回報機制，結(jié)合到資源化利用的環(huán)節(jié)中去；4、履約監(jiān)管。項目機制該如何設(shè)定?政府監(jiān)管能力該如何提升，做到監(jiān)管到位，監(jiān)管不越位?這些問題也困擾著PPP項目的施行；5、績效考核。財經(jīng)2019年10號文《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》中提到，要落實與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，監(jiān)理完善績效考核辦法。
畜禽糞污資源化利用的前景和展望
國家、各省均以倒排計劃表形式推進，政策不斷加碼。PPP政策方面也在進一步走向規(guī)范。市場方面，畜禽糞污處理市場也有極大的開拓空間。我國每年產(chǎn)生的畜禽糞污總量已逾60億噸;國家力爭用3年的時間，支持200個以上畜牧大縣，整縣推進畜禽糞污資源化利用工作，這其中蘊藏著的項目機會，對于環(huán)保企業(yè)而言是極大的機遇。
鄭仁光重點介紹了福清市畜禽糞污資源化利用整縣推進PPP項目(以下簡稱“福清項目”)的案例。福清項目總投資估算為16950.14萬元，分兩期建設(shè)，其中一期主要建設(shè)內(nèi)容為畜禽糞污資源化利用處理站、大型沼氣工程、畜禽糞污資源化利用綜合管理中心、糞肥專用運輸車及配套工程、田間沼液貯存池(貯液池)及沼液施用管道的建設(shè);二期建設(shè)內(nèi)容為病死動物處理車間及收運專用車輛。
據(jù)鄭仁光介紹，項目一期建成后，畜禽糞污資源化利用綜合管理中心共服務(wù)福清境內(nèi)53家規(guī)?；B(yǎng)殖場，處理糞便7.38萬噸/年、淘汰墊料2.34萬噸/年，糞污6.11萬噸/年。其中收集處理42規(guī)?；B(yǎng)殖場產(chǎn)生的糞便、淘汰墊料或糞污，其余11家養(yǎng)殖場自行全量自行資源化利用;項目二期建成后，年處理病死動物0.14萬噸，年產(chǎn)氨基酸水溶肥742.50噸，肉骨粉/有機肥445.50噸，工業(yè)用油297噸。
從回報機制上看，福清項目的主要收入為養(yǎng)殖戶和種植戶的使用者付費收入、沼氣發(fā)電收入、有機肥銷售收入和病死動物處理產(chǎn)出收入以及政府提供的可行性缺口補助。項目公司通過使用者付費和產(chǎn)出物的處置獲得經(jīng)營收入，用于覆蓋項目建設(shè)成本支出(實施機構(gòu)無需另行向項目公司支付項目建設(shè)成本費用)，并根據(jù)糞便和異位發(fā)酵床淘汰墊料收運量、畜禽排泄廢棄物(含糞便、糞污和異位發(fā)酵床淘汰墊料)的處理量、沼液外運量和病死動物無害化處理量，結(jié)合績效考核結(jié)果獲得相應(yīng)政府的運營補貼收入，以此建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制。
鄭仁光最后表示，PPP項目在我國發(fā)展到現(xiàn)在，雖然經(jīng)歷了許多挑戰(zhàn)，但仍對社會資本與政府是雙贏的，尤其在環(huán)保項目領(lǐng)域，非常適合社會資本參與，希望未來可以和環(huán)保行業(yè)內(nèi)共同交流，分享PPP項目的實施經(jīng)驗。
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