某政府通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)方式將一個(gè)PPP項(xiàng)目發(fā)包給一個(gè)具有施工資質(zhì)的社會(huì)投資人，雙方簽訂《投資合作框架協(xié)議》后，政府方提出為規(guī)范操作必須要再進(jìn)行施工二次招標(biāo)，而該社會(huì)資本方認(rèn)為自身已經(jīng)具備施工資質(zhì)，而且在很大程度上就是為了獲取施工承包權(quán)才參與投標(biāo)社會(huì)投資人的，如果二次招標(biāo)將導(dǎo)致其施工承包權(quán)的期望落空，雙方遂起爭(zhēng)議。

 

    由上述案例提出這樣一個(gè)問(wèn)題：PPP項(xiàng)目施工是否必須二次招標(biāo)？在什么情形下可以不再進(jìn)行二次招標(biāo)？是否強(qiáng)行二次招標(biāo)將對(duì)PPP市場(chǎng)導(dǎo)向有何影響？

 

    案例分析

 

    隨著PPP項(xiàng)目在全國(guó)如火如荼的開(kāi)展，政府和社會(huì)投資方都面臨著施工是否必須二次招標(biāo)的問(wèn)題。所謂PPP項(xiàng)目“二次招標(biāo)”，主要是指特許項(xiàng)目投資人依照《招標(biāo)投標(biāo)法》之規(guī)定，選定項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等服務(wù)提供商而依法進(jìn)行的二次招標(biāo)程序。招還是不招，使得政府和社會(huì)資本方都倍感棘手與困惑。

 

    如果應(yīng)招未招，則依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定，“建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)”的，建設(shè)工程施工合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。合同無(wú)效，難以通過(guò)審計(jì)，將導(dǎo)致難以正常結(jié)算，最終使得社會(huì)資本方難獲財(cái)政支付，利益落空。而且，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十九條的規(guī)定，政府方相關(guān)責(zé)任人可能也應(yīng)規(guī)避招標(biāo)而受處分。這也是政府方往往為了程序規(guī)范，而要求二次招標(biāo)的原因所在。

 

    但如果二次招標(biāo)，則施工單位參與PPP項(xiàng)目投資的熱情將受挫。因?yàn)樽鳛槭┕挝粎⑴cPPP項(xiàng)目的主要目的在于獲取PPP項(xiàng)目合同約定價(jià)格及期限的項(xiàng)目施工承包權(quán)。金融資本及產(chǎn)業(yè)資本也很關(guān)注PPP項(xiàng)目施工承包權(quán)，只有其主導(dǎo)施工承包權(quán)，才可能從施工單位獲取一塊收益，以補(bǔ)貼其融資部分虧損。所以含施工的PPP項(xiàng)目更受社會(huì)資本歡迎。而當(dāng)施工二次招標(biāo)成為必須，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十四條“與招標(biāo)人存在利害關(guān)系可能影響招標(biāo)公正性的法人、其他組織或者個(gè)人，不得參加投標(biāo)。單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位，不得參加同一標(biāo)段投標(biāo)或者未劃分標(biāo)段的同一招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)。違反前兩款規(guī)定的，相關(guān)投標(biāo)均無(wú)效” 的規(guī)定，已經(jīng)成交的社會(huì)投資方作為項(xiàng)目施工的招標(biāo)方，則不能再自行參與投標(biāo)，其參與PPP項(xiàng)目最看重的施工承包權(quán)則落空。

 

    基于以上分析，PPP項(xiàng)目施工是否必須二次招標(biāo)以及在什么情形下可以不再進(jìn)行二次招標(biāo)的問(wèn)題結(jié)論，則顯得至關(guān)重要。

 

    案例說(shuō)法

 

    （一）相關(guān)法律規(guī)定

 

    是否必須招標(biāo)，該問(wèn)題依然要回到《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)的理解上來(lái)找答案。

 

    《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六規(guī)定：“涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以不進(jìn)行招標(biāo)。”

 

    《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定：“除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：（一）需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù)；（二）采購(gòu)人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；（三）已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；（四）需要向原中標(biāo)人采購(gòu)工程、貨物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求；（五）國(guó)家規(guī)定的其他特殊情形。”

 

    另外，財(cái)政部2016年10月11日發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào) ）規(guī)定：“對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)《政府采購(gòu)法》選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。

 

    （二）哪些情形下可以不再進(jìn)行二次招標(biāo)？

 

    基于上述法律及規(guī)范性文件規(guī)定，我們可以總結(jié)出在下列情形下PPP項(xiàng)目施工是可以不再進(jìn)行二次招標(biāo)的的：

 

    第一，工程項(xiàng)目本身涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，或者需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù)的項(xiàng)目，均可不再進(jìn)行施工招標(biāo)。

 

    第二，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三項(xiàng)的規(guī)定，已經(jīng)履行招標(biāo)程序選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人，且投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)和提供的，可以不進(jìn)行二次招標(biāo)。

 

    必須指出的是，該情形下，PPP項(xiàng)目必須是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。而根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》第一條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)只是PPP項(xiàng)目的主要方式之一，若PPP采用了政府購(gòu)買服務(wù)等方式則不必然免去施工二次招標(biāo)。

 

    而根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條規(guī)定：特許經(jīng)營(yíng)是指“政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)”。就是說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府依法授予社會(huì)資本在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益的權(quán)利。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心是社會(huì)資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)占有、使用和收益的權(quán)利。

 

    因此，只有滿足“特許經(jīng)營(yíng)”上述實(shí)質(zhì)性要素的項(xiàng)目的投資人，其能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)和提供的，且事先已經(jīng)通過(guò)招標(biāo)方式入選，才可依法免去施工二次招標(biāo)。

 

    第三，已經(jīng)依據(jù)《政府采購(gòu)法》選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，無(wú)論選定社會(huì)資本方的方式是否為招投標(biāo)，均可以不再進(jìn)行二次招標(biāo)。

 

    但必須指出的是，在實(shí)務(wù)中，對(duì)這種情形是否必然不再二次招標(biāo)是存在爭(zhēng)議的。有人認(rèn)為《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào) ）該文對(duì)上位法《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》做了擴(kuò)大解釋，依據(jù)《立法法》的規(guī)定，該通知的規(guī)定內(nèi)容當(dāng)屬無(wú)效，即未通過(guò)招標(biāo)方式選定社會(huì)資本合作方，如政府依據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判等其他非招標(biāo)方式選定了社會(huì)資本方，則無(wú)論社會(huì)資本方是否具有自行建設(shè)的能力，施工都必須再進(jìn)行二次招標(biāo)。對(duì)此，筆者有不同的看法。下文將重點(diǎn)論述。

 

    （三）不進(jìn)行二次招標(biāo)的法理分析

 

    首先，從合同法律關(guān)系來(lái)看，在PPP項(xiàng)目關(guān)系中，政府是甲方，社會(huì)資本方是乙方；而在施工合同關(guān)系中，社會(huì)資本方是采購(gòu)甲方，施工企業(yè)是乙方。當(dāng)一旦選定社會(huì)資本合作方后，政府便退出，政府僅能通過(guò)《投資合作協(xié)議》或《PPP項(xiàng)目合同》來(lái)約束社會(huì)資本方，社會(huì)資本方依約向政府提供建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等服務(wù)。當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目如何完成，是否需要再次選擇施工方時(shí)，社會(huì)資本方便成了采購(gòu)人。此時(shí)，財(cái)金[2016]90號(hào)文關(guān)于“涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)《政府采購(gòu)法》選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)”的規(guī)定，與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第（二）項(xiàng)“采購(gòu)人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的規(guī)定相吻合，并未違反上位法的規(guī)定。

 

    其次，從招投標(biāo)制度目的來(lái)看，強(qiáng)制招投標(biāo)是為了選擇好的施工方，保證工程的質(zhì)量、合理的成本及防止工程中的腐敗。這個(gè)任務(wù)在對(duì)社會(huì)資本的招投標(biāo)過(guò)程中已經(jīng)解決。因?yàn)樵赑PP招標(biāo)的時(shí)候，政府方對(duì)PPP項(xiàng)目的成本和收益及社會(huì)效益已經(jīng)把握和控制了。社會(huì)資本方對(duì)工程質(zhì)量的控制和成本的把握，作為PPP項(xiàng)目的甲方不需要再管。社會(huì)資本方中標(biāo)PPP項(xiàng)目之后，尤其是自行進(jìn)行施工，對(duì)質(zhì)量和成本的控制，無(wú)論是否進(jìn)行招投標(biāo)，總的成本的質(zhì)量問(wèn)題是內(nèi)部消化的，再進(jìn)行招標(biāo)沒(méi)有必要。

 

    因此，筆者認(rèn)為只要根據(jù)《政府采購(gòu)法》來(lái)選定了社會(huì)資本方，社會(huì)資本方能自行建設(shè)的，依法可免去二次招標(biāo)程序。

 

    二次招標(biāo)對(duì)PPP市場(chǎng)導(dǎo)向可能產(chǎn)生一定的影響。如果政府強(qiáng)行對(duì)PPP項(xiàng)目施工進(jìn)行二次招標(biāo)，則有意通過(guò)PPP項(xiàng)目獲取施工承包權(quán)的施工企業(yè)參與社會(huì)投資人競(jìng)標(biāo)的積極性將會(huì)大大降低。但是，如此將淘汰出重建設(shè)而無(wú)實(shí)際運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本方，由此將PPP項(xiàng)目真正引導(dǎo)到國(guó)家引入PPP制度的初衷上來(lái)。

來(lái)源：筑龍電子招標(biāo)投標(biāo)