如何做好PPP項(xiàng)目全生命周期管理？
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根據(jù)《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2018年三季度報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，管理庫(kù)累計(jì)落地項(xiàng)目數(shù)4089個(gè)、投資額6.3萬(wàn)億元，落地率達(dá)到49.3%。尤其是今年1-9月，新增落地項(xiàng)目1360個(gè)、投資額1.7萬(wàn)億元，PPP項(xiàng)目落地率上升了11.1%。我國(guó)PPP經(jīng)過(guò)四年來(lái)的發(fā)展，迎來(lái)了大量項(xiàng)目簽約落地，并逐漸進(jìn)入到開(kāi)工建設(shè)階段。如何做好預(yù)算編制、績(jī)效考核、項(xiàng)目后評(píng)估等項(xiàng)目全生命周期管理工作，成為PPP項(xiàng)目落地后各方關(guān)注的重點(diǎn)。
2018年12月，江蘇省財(cái)政廳出臺(tái)《關(guān)于建立全省政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目全生命周期法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”）?！兑庖?jiàn)》通過(guò)合法合規(guī)硬性約束，推進(jìn)PPP項(xiàng)目全生命周期的監(jiān)控和管理，在全國(guó)建立了首個(gè)PPP全生命周期法律顧問(wèn)制度，對(duì)當(dāng)?shù)豍PP規(guī)范發(fā)展提供有力的政策支撐。PPP項(xiàng)目全生命周期管理對(duì)維護(hù)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)安全、防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)的具有重要意義，筆者認(rèn)為《意見(jiàn)》的實(shí)施不應(yīng)局限于一省，而應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。此外，在PPP項(xiàng)目全生命周期管理中還應(yīng)關(guān)注以下幾點(diǎn)：
一是注重全生命周期數(shù)據(jù)積累和使用。PPP從“識(shí)別”、“準(zhǔn)備”、“采購(gòu)”、“執(zhí)行”到“移交”階段，是一個(gè)由粗到細(xì)，由淺入深的過(guò)程，PPP全生命周期中會(huì)產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)的積累以及同外部數(shù)據(jù)、項(xiàng)目自身發(fā)展數(shù)據(jù)的比較，有利于梳理PPP項(xiàng)目演進(jìn)過(guò)程，逐步進(jìn)行全生命周期的管理把控，更能為未來(lái)PPP項(xiàng)目規(guī)范開(kāi)展提供很好的參考。例如，PPP物有所值評(píng)價(jià)中，參照項(xiàng)目的選取、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和政府支出情況的測(cè)算等都依賴(lài)大量項(xiàng)目數(shù)據(jù)的積累，而且通過(guò)數(shù)據(jù)校驗(yàn)，可以清晰的看出政府對(duì)PPP項(xiàng)目的支出是否符合財(cái)政承受能力論證，PPP項(xiàng)目是否真正做到物有所值。
二是加強(qiáng)績(jī)效考核和付費(fèi)的監(jiān)管?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出積極開(kāi)展包括PPP項(xiàng)目在內(nèi)的，涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的績(jī)效管理?？?jī)效考核是政府付費(fèi)的依據(jù)，績(jī)效考核的優(yōu)劣關(guān)系到政府對(duì)PPP付費(fèi)支出有效性和安全性。因此，應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效考核和付費(fèi)的監(jiān)管，建立完善的監(jiān)管機(jī)制，保證考核的獨(dú)立性，并對(duì)績(jī)效完成情況進(jìn)行定期檢查和跟蹤，保證政府付費(fèi)支出與績(jī)效考核情況相匹配。
三是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控。PPP風(fēng)險(xiǎn)涉及面復(fù)雜，實(shí)際操作中也很難將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行完全合理的分配。政府方不能以為設(shè)定好風(fēng)險(xiǎn)分配框架、簽訂了合同就可以完全放手。應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)實(shí)際情況梳理項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從而構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控體系。及時(shí)監(jiān)控和反應(yīng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)情況，對(duì)政府、社會(huì)資本等各方進(jìn)行重要風(fēng)險(xiǎn)提示，以及時(shí)規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
四是做好信息公示。信息公示是促進(jìn)PPP項(xiàng)目各參與方誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約的保障之一。PPP快速發(fā)展過(guò)程中，一些機(jī)構(gòu)違規(guī)操作積累的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。除了對(duì)財(cái)政承受能力、績(jī)效考核結(jié)果、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)信息等予以公示外，還應(yīng)對(duì)政府實(shí)際支出與財(cái)政承受能力論證結(jié)果的偏離程度、績(jī)效考核與物有所值評(píng)價(jià)比較情況、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生情況等信息予以公示。做好信息公示，推動(dòng)PPP市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范發(fā)展，意在正本清源，為PPP可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。
PPP項(xiàng)目良性運(yùn)作離不開(kāi)優(yōu)質(zhì)的咨詢(xún)，在PPP規(guī)范化推進(jìn)的新階段，對(duì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)也提出了更高的要求：
一是需要具備先進(jìn)的服務(wù)理念。PPP重視的是項(xiàng)目的提質(zhì)增效，是公共服務(wù)的改革創(chuàng)新，是政府治理模式的創(chuàng)新，而不是為了急功近利上項(xiàng)目，亦或是變相融資的手段。各地開(kāi)展“一案兩評(píng)”等項(xiàng)目前期工作中，一般會(huì)委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)編制相關(guān)報(bào)告，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)和規(guī)范性操作程度，將會(huì)很大程度上影響項(xiàng)目后期執(zhí)行的質(zhì)量。在現(xiàn)階段PPP更為規(guī)范化的發(fā)展時(shí)期，更是要求咨詢(xún)機(jī)構(gòu)有嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的態(tài)度、嚴(yán)格的自律標(biāo)準(zhǔn)，能夠不因政府和社會(huì)資本方的壓力保持咨詢(xún)工作的獨(dú)立性，保持對(duì)項(xiàng)目的專(zhuān)注負(fù)責(zé)。
二是具備長(zhǎng)期服務(wù)的能力和意愿。PPP項(xiàng)目周期普遍較長(zhǎng)，其中涉及“一案兩評(píng)”編制、運(yùn)營(yíng)中期評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)，以及相關(guān)法律、投融資、技術(shù)、財(cái)務(wù)、采購(gòu)代理、資產(chǎn)評(píng)估等都需要咨詢(xún)機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。這就需要咨詢(xún)機(jī)構(gòu)公司規(guī)模、從業(yè)年限、內(nèi)部組織架構(gòu)、人員穩(wěn)定程度等各方面能夠滿足長(zhǎng)期服務(wù)于PPP項(xiàng)目的要求。同時(shí)，還需要咨詢(xún)機(jī)構(gòu)具有長(zhǎng)期服務(wù)的意愿，能夠在PPP領(lǐng)域深耕細(xì)作，長(zhǎng)期積累PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，做到與項(xiàng)目共成長(zhǎng)。
三是需要擁有專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)力量。PPP項(xiàng)目通常具有投資金額大、合作周期長(zhǎng)、法律和政策制度涉及面廣、管理環(huán)節(jié)多、風(fēng)險(xiǎn)防控壓力較大等特點(diǎn)。咨詢(xún)機(jī)構(gòu)除了具有編寫(xiě)“一案兩評(píng)”的能力外，還需要對(duì)公司運(yùn)營(yíng)、管理咨詢(xún)、行業(yè)研究、項(xiàng)目投融資等情況有深刻的理解，這就要求咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)不單具備工程、技術(shù)知識(shí)，而且有金融、財(cái)務(wù)、法律、行業(yè)等方面的綜合知識(shí)，能夠?yàn)轫?xiàng)目提供全方位、一體化的咨詢(xún)服務(wù)。這樣才能確保項(xiàng)目質(zhì)量能夠經(jīng)受時(shí)間檢驗(yàn)，減少項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。
四是需要具備豐富的資源渠道。咨詢(xún)機(jī)構(gòu)作為政府和社會(huì)資本的智庫(kù)，其作用伴隨著PPP項(xiàng)目整個(gè)生命周期。尤其對(duì)地方政府而言，往往較為依靠咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)建議。PPP項(xiàng)目能夠高質(zhì)量運(yùn)行，還涉及選擇社會(huì)資本、項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目績(jī)效考核、社會(huì)資本退出、資產(chǎn)證券化等諸多難題。更需要咨詢(xún)機(jī)構(gòu)不僅能夠編寫(xiě)“方案”，而且能夠依靠自身資源幫助政府選擇優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本，幫助企業(yè)順利融資、打通產(chǎn)業(yè)上下游等，為PPP項(xiàng)目全方位提升質(zhì)量和價(jià)值。（來(lái)源：中國(guó)投資咨詢(xún)）
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