2019年中國PPP進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展之年，項(xiàng)目執(zhí)行成為重中之重
錄入時(shí)間：18-12-26訪問： 次
2019年中國PPP發(fā)展方向之初析
2019年注定要成為不平凡的一年,國內(nèi)面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力，外部環(huán)境嚴(yán)峻復(fù)雜，尤其中美貿(mào)易摩擦將處于既競爭又合作的膠著狀態(tài)。同時(shí)2019年又是新中國成立70周年，是決勝全面建成小康社會(huì)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵之年。中國發(fā)展將長期處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，世界面臨百年未有之大變局。
那么中國PPP有什么新動(dòng)向，發(fā)展方向如何？我們做出如下的初步分析：
2019年是中國PPP的穩(wěn)定發(fā)展年
本輪PPP源自2013年11月12日《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過)，啟動(dòng)于2014年9月21日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），開端于2014年9月23日財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號）。
國發(fā)〔2014〕43號明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。防范風(fēng)險(xiǎn)。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。地方政府舉債采取政府債券方式。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)……。筆者認(rèn)為這些基本基調(diào)，尤其是規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，在2019年仍會(huì)保持不變，并將繼續(xù)得到落實(shí)。
黨的十九大會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出“要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)扶貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，使全面建成小康社會(huì)得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史考驗(yàn)”。 2017年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，再次確定，按照黨的十九大的要求，今后3年要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會(huì)的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。2018年李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告上，強(qiáng)調(diào)2018年要“推動(dòng)重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解取得明顯進(jìn)展”。 ……筆者認(rèn)為2019年仍會(huì)按照已確定的行動(dòng)方案，針對突出問題，繼續(xù)打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，
因此，2019年中國PPP仍是在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)扶貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尤其是隱形負(fù)債之下有序開展，其核心是“穩(wěn)”字。在穩(wěn)定的前提下，發(fā)展突破。
國發(fā)〔2014〕43號明確建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。地方政府舉債采取政府債券方式。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)截至2018年11月19日，地方政府債發(fā)行規(guī)模分別達(dá)到40,783億元，達(dá)到去年全年的93%，預(yù)計(jì)2018全年規(guī)模較2017年略有上升。筆者認(rèn)為2019年地方政府債規(guī)模將會(huì)加大,超過2018年度。在這個(gè)前提下，政府財(cái)政直接投資的比例會(huì)加大，而PPP模式的具體運(yùn)作方式將會(huì)更加靈活多樣。
何謂PPP？這既是一個(gè)簡單的問題又是一個(gè)極其復(fù)雜的問題。筆者認(rèn)為從實(shí)操的角度來講，PPP只是一種方式，PPP僅是一種工具，其核心是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和降低全生命周期成本。前者是將本應(yīng)由政府100%承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行了合理分配，而后者則是把項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營維護(hù)通過一個(gè)長期合同交由社會(huì)資本來完成，使其不再局限于建設(shè)階段，促使其優(yōu)化項(xiàng)目規(guī)劃布局，合理降低運(yùn)營成本，合理利用資金，減少資源浪費(fèi)，進(jìn)而降低項(xiàng)目全生命周期成本。因此，筆者認(rèn)為，對PPP的認(rèn)識不是一成不變的。2019年在“穩(wěn)”的前提下，對PPP的認(rèn)知將進(jìn)一步創(chuàng)新，進(jìn)一步發(fā)展。何謂PPP？符合前述兩個(gè)特征的運(yùn)作方式都是PPP。
在2019年有兩種PPP具體方式值得關(guān)注：
1.DBO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營）方式，來自于FIDIC在2008年發(fā)布的“金皮書”（Conditionsof Contract for Design, Build and Operate Projects(First Edition,2008)。該種方式是將設(shè)計(jì)、建造、設(shè)施長期運(yùn)行和維護(hù)整合到一個(gè)合同中授予一個(gè)承包商（一般是具有設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行要求的專業(yè)及技能的聯(lián)營體或聯(lián)合體）。其重心是在“運(yùn)營”這個(gè)環(huán)節(jié)，并要求20年的運(yùn)營期。DBO可以簡化項(xiàng)目程序、保證質(zhì)量、優(yōu)化全生命周期成本，其符合PPP的基本內(nèi)涵。當(dāng)然，從其內(nèi)涵來看，EPC+OM等與DBO的含義其實(shí)是一致的。
2.“EPC+PPP”方式，其與“PPP+EPC”方式雖然只是順序相反，但是代表的含義截然不同。前者是先選定EPC承包商，隨后在合適的時(shí)候轉(zhuǎn)化為PPP模式，實(shí)質(zhì)上是在建工程（存量項(xiàng)目）采用PPP模式運(yùn)作。后者則是新建工程“兩標(biāo)并一標(biāo)”模式的應(yīng)用。所謂“運(yùn)用之妙，在乎一心”，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。
如果說2014年是中國新PPP開元之年，2015年是中國新PPP突破之年，2016年是中國新PPP爭鳴之年，2017年是中國新PPP規(guī)范之年， 2018年是中國新PPP精益之年，那么2019年就是中國新PPP穩(wěn)定發(fā)展之年。
PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段成為重中之重
筆者在文章《2018年中國PPP發(fā)展動(dòng)向研判》中預(yù)測：“2018年P(guān)PP項(xiàng)目執(zhí)行階段會(huì)引起更多的關(guān)注，規(guī)范和管理PPP項(xiàng)目的執(zhí)行提上日程”。而對于2019年，PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段的工作將會(huì)成為重中之重。正如上述文章所陳述的那樣：“選擇社會(huì)資本并簽署《項(xiàng)目合同》之后，PPP項(xiàng)目只是萬里長征走完了第一步，后續(xù)PPP項(xiàng)目的執(zhí)行更為關(guān)鍵。原因很簡單，前期設(shè)計(jì)的再完美，如果不能按照既定的目標(biāo)去實(shí)施，則等于零”。目前，絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段。
北京財(cái)指南咨詢有限公司自2017年度開始至今已經(jīng)承擔(dān)了多個(gè)PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段的咨詢服務(wù)，從我們的經(jīng)驗(yàn)來看，執(zhí)行階段的重要工作主要體現(xiàn)在如下幾方面：
1.財(cái)金（2017）92號文、國資發(fā)財(cái)管（2017）192號文等啟動(dòng)了PPP項(xiàng)目的規(guī)范合規(guī)、整改入庫工作；財(cái)金（2018）23號文、財(cái)金（2018）54號文等又進(jìn)一步規(guī)范了PPP項(xiàng)目的融資、實(shí)施工作。由于時(shí)間的滯后性，2018年下半年融資環(huán)境的緩和，仍有部分PPP項(xiàng)目將延續(xù)規(guī)范合規(guī)、整改入庫的工作，并至少持續(xù)到2019年上半年。
2.筆者在文章《2018年中國PPP發(fā)展動(dòng)向研判》中預(yù)測：“2018年P(guān)PP項(xiàng)目建立全生命周期績效考核指標(biāo)”。2019年很多項(xiàng)目將會(huì)進(jìn)入運(yùn)營期，如何進(jìn)行績效考核？這也是一項(xiàng)重要工作?？冃Э己耸且豁?xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府相關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司共同作用。
3.當(dāng)前絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目的投資額為暫定值，最終以竣工結(jié)算審計(jì)價(jià)為準(zhǔn)。那么如何合法合規(guī)、合理合情地確定PPP項(xiàng)目總投資非常關(guān)鍵，這對政府方、社會(huì)資本方、審計(jì)部門至關(guān)重要。因此，需要綜合法律、財(cái)務(wù)、造價(jià)等各方優(yōu)勢，對PPP項(xiàng)目實(shí)行以成本監(jiān)控為核心的全過程監(jiān)控，這里也包括“PPP+BIM”方式的應(yīng)用。
因此，我們認(rèn)為，2019年P(guān)PP項(xiàng)目執(zhí)行階段將成為PPP工作的重中之重。
可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目進(jìn)一步規(guī)范
筆者在文章《2018年中國PPP發(fā)展動(dòng)向研判》中預(yù)測，2018年可行性缺口補(bǔ)助類會(huì)占據(jù)較高的比例，以少量財(cái)政性支出帶動(dòng)較大投資，起到“四兩撥千斤”的作用。從2018年的實(shí)踐來看，的確出現(xiàn)了大量可行性缺口補(bǔ)助類的PPP項(xiàng)目。但是，物極必反，有些地方出現(xiàn)了很多假可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目。
可行性缺口補(bǔ)助是指對于使用者付費(fèi)無法使社會(huì)資本獲取合理收益、甚至無法完全覆蓋項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本的項(xiàng)目，可以由政府提供一定的補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分，使項(xiàng)目具備商業(yè)上的可行性。這種付費(fèi)機(jī)制的基礎(chǔ)是使用者付費(fèi)。但是實(shí)操中，一些PPP項(xiàng)目中的使用者付費(fèi)完全是臆想出來的，首先使用者付費(fèi)依據(jù)沒有，經(jīng)營收入的預(yù)測完全是數(shù)字游戲；在實(shí)施方案中不明確這部分使用者付費(fèi)是最低收入還是最高收入？財(cái)評報(bào)告中作為虛擬數(shù)據(jù)而保證財(cái)評順利通過；在采購階段，使用者付費(fèi)也不進(jìn)行競爭；在執(zhí)行階段，使用者付費(fèi)的偏差調(diào)整可行性缺口補(bǔ)助等。這種做法純粹為了缺口補(bǔ)助而補(bǔ)助。
筆者認(rèn)為，這種項(xiàng)目屬于《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號）中所陳述的屬于“向社會(huì)資本承諾最低投資回報(bào)或提供收益差額補(bǔ)足”的現(xiàn)象，應(yīng)予以糾正。
為什么這么做？原因是有些地方認(rèn)為政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目不能再做了，但是項(xiàng)目本身又的確是公益性項(xiàng)目，經(jīng)營收入的確很難獲取，于是只好變成一個(gè)可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目。筆者認(rèn)為，這種做法不可取。PPP項(xiàng)目的合法合規(guī)性并因?yàn)橛烧顿M(fèi)調(diào)整為可行性缺口補(bǔ)助，就合法實(shí)施了，這是一個(gè)誤解。其實(shí)，我們應(yīng)該回歸PPP的初心，付費(fèi)機(jī)制只是PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，無論哪種回報(bào)機(jī)制，只要合法合規(guī)，只要符合PPP的精髓即可，可以鼓勵(lì)完全使用者付費(fèi)項(xiàng)目，但是不能人為限制某種付費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目。
境內(nèi)外PPP進(jìn)一步融合貫通
2018年第四屆中國PPP融資論壇首次舉辦了亞太國家PPP項(xiàng)目推介會(huì)，并由伊朗、哈薩克斯坦、老撾、斯里蘭卡、泰國等國介紹了本國PPP模式實(shí)施的基本情況，并公開推介了相關(guān)PPP項(xiàng)目。
從2018年開始，中國PPP開始與國際PPP相容互通。財(cái)政部PPP中心也在其微信公章號“道PPP”多次推介國外的PPP項(xiàng)目，如2018年9月18日先后公布了“泰國PPP項(xiàng)目清單”（http://www.cpppc.org/zh/pppyw/7363.jhtml）、“哈薩克斯擔(dān)PPP項(xiàng)目清單（http://www.cpppc.org/zh/pppyw/7363.jhtml）”，2018年12月7日公布了“智利PPP項(xiàng)目清單”（http://www.cpppc.org/zh/pppyw/7545.jhtml）等。
筆者認(rèn)為，從當(dāng)前國際國內(nèi)形勢來看，在中美貿(mào)易摩擦呈現(xiàn)膠著狀態(tài)的背景下，中國更要主動(dòng)走出去，廣交朋友，“一帶一路”更彰顯其重要性。PPP模式是“一帶一路”溝通、交流的重要工具，也是項(xiàng)目實(shí)施的重要載體。北京財(cái)指南咨詢有限公司2018年度已經(jīng)開始承接境外項(xiàng)目的咨詢服務(wù)。2019年是第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇舉辦之年，筆者認(rèn)為2019年境內(nèi)外PPP將進(jìn)一步融會(huì)貫通，境外PPP項(xiàng)目會(huì)有實(shí)質(zhì)性突破。
展望2019年，不忘初心，砥礪前行，莫問前程，但之奮斗。只要對這個(gè)行業(yè)充滿熱愛的人在堅(jiān)持，堅(jiān)持下去就一定會(huì)迎來黎明，讓我們繼續(xù)前進(jìn)。（ 來源：北京財(cái)指南咨詢有限公司 作者：倪楊 副總經(jīng)理 徐衛(wèi)東 高級項(xiàng)目經(jīng)理）
聯(lián)系我們
天津烜福工程招標(biāo)有限公司
網(wǎng)址：xuanfuzb.com
E-MAIL: [email protected]
河?xùn)|事業(yè)部：
地址：天津市河?xùn)|區(qū)大橋道52號渤輕黨校B座一層
電話：022-84313819 傳真：022-24562436
北辰事業(yè)部：
地址：天津市北辰區(qū)京津公路金璽大廈2號樓701室
電話：022-86817999 傳真：022-26822277
北京分公司：
地址：北京市懷柔區(qū)雁棲鎮(zhèn)范各莊255號
電話：010-69660252
邯鄲分公司：
地址：河北省邯鄲市陵西北大街289號恒隆廣場7號樓2210室
電話：0310-3030098
東麗事業(yè)部：
地址：天津市東麗開發(fā)區(qū)三經(jīng)路6號增1號
電話：022-24998152
