一、農業(yè)類PPP項目發(fā)展現狀

 

    農業(yè)作為第一產業(yè)一直是拉動中國經濟的基礎，深化農業(yè)投融資體制改革，推動農業(yè)供給側結構性改革，促進農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展歷來是中國經濟發(fā)展的重要基礎。然而，現在我國農業(yè)、農村的發(fā)展還是相對緩慢的，農村的住房、交通、環(huán)境等基礎設施建設、醫(yī)療服務、文化設施等公共服務均普遍落后；城鄉(xiāng)之間在收入、消費、享有公共服務的水平上均存在很大差距。同時，農村的建設項目多為公益性及準公益性，更多的是依靠政府財政支出，這對政府財政產生了不小的壓力。

 

    鑒于此，為了減輕政府財政支出壓力，提升農業(yè)投資整體效率與效益，加快農業(yè)現代化，政府與社會資本合作模式越來越多地被運用到農業(yè)項目中。2016年，國家發(fā)展改革委及農業(yè)部出臺了《關于推進農業(yè)領域政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改農經〔2016〕2574號），鼓勵并強化在農業(yè)領域實施政府與社會資本合作模式。2017年，財政部與農業(yè)部共同發(fā)布了《關于深入推進農業(yè)領域政府和社會資本合作的實施意見》（財金〔2017〕50號），進一步明確了包括農業(yè)綠色發(fā)展、高標準農田建設、現代農業(yè)產業(yè)園、田園綜合體、農產品物流與交易平臺、及“互聯網+”現代農業(yè)等六大農業(yè)類PPP重點關注領域，為農業(yè)實施PPP模式指明了道路。

 

    截至2018年12月，根據財政部PPP中心項目管理庫數據顯示，農業(yè)類PPP項目入庫個數共計65個，在全部PPP領域占比約為1%，其中準備階段12個，采購階段22個，執(zhí)行階段31個，落地率約為48%。在已入庫的項目中，多集中在田園綜合體、產業(yè)園等重建設的細分領域，項目投資額在3-10億元的共29個，在10億元以上的共18個，共占全部農業(yè)類PPP項目入庫總數的72%。綜合來看，整體項目呈現項目建設運營內容涵蓋較多且偏綜合化，單體項目投資額較大的特點，這基本反映了農業(yè)類PPP項目的現狀。

 

    二、農業(yè)類PPP項目存在的問題及建議

 

    在實際操作中，農業(yè)類PPP項目也面臨著一些實際問題。

 

    1.  土地性質及獲取途徑

 

    農業(yè)類PPP項目主要涉及農村集體土地的使用，國家對于農村集體土地性質與用途有著很嚴格的限制與規(guī)定，因此在實施農業(yè)類PPP項目的時候，需要根據用地性質采取相對應的獲取方式。

 

    農村集體土地主要分為農村集體建設用地、及農村集體農業(yè)用地。項目中主要涉及的農村集體建設用地包括集體公益性建設用地和集體經營性建設用地，其主要通過審批的方式獲得。具體是經鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。若項目涉及集體經營性建設用地的，且屬于國務院設定的33個試點區(qū)域，則可在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，通過出讓、租賃及入股的方式取得存量集體經營性建設用地的使用權。

 

    農村集體農業(yè)用地主要用于農業(yè)生產的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地、畜禽飼養(yǎng)地等。根據《農村土地承包法》《土地管理辦法》等相關政策規(guī)定，農村集體農業(yè)用地的經營權可通過流轉的方式取得，流轉的方式不限于轉包、出租、轉讓及入股等。在實際操作中，可視項目條件、需求及農民與項目公司的合作意愿考慮采用合適的流轉方式。

 

    2.  項目公司融資壓力大

 

    根據財政部PPP中心管理庫數據顯示，農業(yè)類PPP項目多為投資額較高的項目，其項目融資的基數也相對較大。社會資本參與項目多數采用間接融資，即向銀行或金融機構申請貸款的方式。根據《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)[1996]35號）以及之后出臺的有關固定資產投資項目注冊資本金調整政策可知，項目資本金最低比例為20%。在實際PPP項目操作中，項目資本金比例也會參照資本金制度的要求，即公司貸款比例最多為項目投資額的80%。因此，項目投資額較高是農業(yè)類PPP融資壓力較大的原因之一。

 

    此外，對于農業(yè)類項目，建設的固定資產及設施一般均歸政府方或農民集體所有，項目公司也可通過項目收益權質押的方式向銀行或金融機構融資。但是農業(yè)項目的期限一般較長（10-30年），而PPP項目的收益權是在項目建設完成后，進入運營階段且滿足相應條件時才能實現，其不確定性較高，也將影響銀行或金融機構對該項目的融資。因此，為了降低項目融資壓力，建議嘗試運用創(chuàng)新投融資模式，例如在項目采購之前設置政府基金進入，發(fā)揮財政資金引導作用，或者項目公司開展PPP項目資產證券化，拓寬融資支持渠道。

 

    3.  政府補貼處理

 

    農業(yè)發(fā)展一直是政府工作的重中之重，政府及相關部門均出臺了對具體農業(yè)產業(yè)項目發(fā)放補貼的利好政策。例如，農業(yè)部、財政部發(fā)布的《關于開展國家現代農業(yè)產業(yè)園創(chuàng)建工作的通知》中就提出了“根據產業(yè)園的規(guī)劃面積、園內農業(yè)人口數量、地方財政支持情況等因素，中央財政通過以獎代補方式對批準創(chuàng)建的國家現代農業(yè)產業(yè)園給予適當支持。” 在《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》中，對河北、山西、內蒙古、江蘇等18個省份開展田園綜合體建設試點，采取資金整合、先建后補、以獎代補、政府與社會資本合作、政府引導基金等方式，大力支持開展試點項目建設。《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的指導意見》中也提出“統(tǒng)籌安排財政涉農資金，加大對農村產業(yè)融合投入，中央財政在現有資金渠道內安排一部分資金支持農村產業(yè)融合發(fā)展試點，中央預算內投資、農業(yè)綜合開發(fā)資金等向農村產業(yè)融合發(fā)展項目傾斜。”以上政策均對農業(yè)PPP項目提供了資金支持，吸引社會資本參與，助力農業(yè)發(fā)展。

 

    政府資金補貼至農業(yè)PPP項目，在一定程度上降低了項目公司的投資，在實際操作中一般是按照補貼金額直接削減項目總投資的方式處理。但是需要注意的是：政府補貼時點與項目投資計劃的匹配問題，例如發(fā)改委的補貼一般在特定月份發(fā)放，發(fā)放時間與項目投資計劃不一致，若采用將政府補貼直接從項目投資額剔除的方式，若補貼發(fā)放時間不確定或晚于項目公司投資時間，為了按計劃進行項目投資建設，項目公司將會承擔因補貼未到賬，投入更多的資金及資金的融資成本，最終影響項目公司的投資收益率。因此，建議在PPP項目合同中約定政府補貼的發(fā)放時點，或按照補貼實際到賬時間削減項目總投資。

 

    4.  項目條件變化導致投資增加

 

    在項目實際操作中，農業(yè)類PPP項目還會出現因項目條件變化導致項目公司增加額外投入的情況。例如，當PPP項目涉及農田灌溉時，灌溉所需設備會因種植結構的變化而變化。然而，農田歸農民集體所有，其種植結構由農民做主，政府方及項目公司均無權決定。若在項目合作期內出現種植結構變化，項目公司只能更換灌溉設備以配合種植結構調整，這就會導致項目公司增加額外的設備更換費用，其項目投資額也會相應增加，最終將會影響項目公司的投資收益率及項目的實施效果。因此，在PPP項目采購合同中建議將該內容進行約定。若項目采購時，未約定該內容，建議以補充協(xié)議的方式將此部分作為設備更新費用納入項目總投資。

 

    三、結語

 

    目前，農業(yè)類PPP項目入庫個數很少，尚處在雷聲大雨點小的階段，項目類型更偏向農村產業(yè)園、田園綜合體等重建設的細分領域，農田建設及農作物生產因為土地及收益問題發(fā)展緩慢。相信隨著相關政策的不斷完善，項目設計的不斷優(yōu)化，更多的社會資本將參與到農業(yè)的建設與發(fā)展中，農業(yè)類PPP項目將會有更好的發(fā)展空間。（作者：林琳）