PPP模式是政府、市場以及社會合作提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的新模式, 其更深刻的本質(zhì)和意義在于重塑政府、市場以及社會三者之間的關(guān)系, 集中體現(xiàn)為共治、法治以及善治三重治理邏輯, 是推進國家治理現(xiàn)代化的一項重大制度創(chuàng)新。隨著國家治理現(xiàn)代化的全面推進, 作為現(xiàn)代化治理重要制度安排的PPP模式也在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域得以快速發(fā)展和全面推廣。但必須認識到, PPP模式所強調(diào)的多元共治格局仍未形成, 所要求的法治保障有待加強, 所追求的善治目標難以達成。當前PPP模式的發(fā)展軌跡違背了共治、法治以及善治邏輯, 并可能與國家治理現(xiàn)代化進程漸行漸遠。新時代推進PPP模式持續(xù)健康發(fā)展, 必須在國家治理現(xiàn)代化整體框架的統(tǒng)領(lǐng)下, 秉持善治目標取向, 構(gòu)筑多元共治基礎(chǔ), 走法治化發(fā)展之道。

 

    黨的十八屆三中全會提出并確立了國家治理現(xiàn)代化的改革總目標。“作為總攬全局、最高層面的發(fā)展目標和價值追求, 推進國家治理現(xiàn)代化也成為思考中國各項體制改革的出發(fā)點和與歸宿點。”雖然我國對PPP模式的實踐探索始于80年代, 但把PPP模式納入頂層設(shè)計層面, 全面系統(tǒng)、整體協(xié)調(diào)推進PPP模式始于黨的十八屆三中全會開啟全面深化改革、推進國家治理現(xiàn)代化的新征程之后。這意味著必須把PPP模式置于國家治理現(xiàn)代化進程中去把握, 以國家治理現(xiàn)代化理念去統(tǒng)領(lǐng)、推進PPP模式發(fā)展。“推進國家治理現(xiàn)代化, 意味著政府、市場和社會之間的關(guān)系將再一次發(fā)生變革。”而作為一項重大制度創(chuàng)新的PPP模式不僅涉及公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新等微觀層面的問題, 而且還涉及國家治理或公共治理轉(zhuǎn)型等宏觀層面的問題, 其更深刻的本質(zhì)和意義在于重塑政府、市場和社會三者之間的關(guān)系。顯然, 國家治理現(xiàn)代化與PPP模式在內(nèi)涵特質(zhì)方面具有高度的契合性, 二者之間有著深刻的邏輯關(guān)聯(lián)。一方面, PPP模式構(gòu)成了推進國家治理現(xiàn)代化的重要助推器;另一方面, 推進國家治理現(xiàn)代化也成為PPP模式發(fā)展的重要指向標。如果PPP模式不能成為國家治理現(xiàn)代化的主動推動力量, 那么PPP模式也終將會被更為宏大的國家治理現(xiàn)代化的歷史洪流所推動發(fā)展。

 

    一、PPP模式的治理邏輯

 

    (一) PPP模式的基本內(nèi)涵

 

    PPP模式是英文Public-PrivatePartneship的縮寫, 直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”, 在我國語境中通常使用“政府和社會資本合作模式”。由于各國或地區(qū)的傳統(tǒng)文化、意識形態(tài)以及PPP模式的具體實踐不同, 迄今對PPP模式的概念認知并沒有達成共識。按照不同學科視角, 法學領(lǐng)域中的學者認為PPP模式是法律契約, 經(jīng)濟學領(lǐng)域中的學者把PPP模式視為經(jīng)濟制度, 管理學領(lǐng)域中的學者認為PPP模式是全生命周期的項目管理, 社會學領(lǐng)域中的學者將PPP模式視為不同利益者的聯(lián)合體, 等等。根據(jù)PPP模式的不同用途, PPP模式被界定為四種不同類型:PPP模式是一種基礎(chǔ)設(shè)施融資工具 (基礎(chǔ)設(shè)施類PPP) ;PPP模式是一種社會治理工具 (治理類PPP) ；PPP模式是一種促進城市復(fù)興與開放的工具 (城市開發(fā)類PPP) ;PPP模式是推動國際合作開發(fā)的工具 (國際開發(fā)類PPP) 。本文將PPP模式界定為政府與非政府主體合作提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的制度安排, 這種制度安排通常具備聚焦基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給、注重整合和發(fā)揮各方面的稟賦優(yōu)勢、倡導(dǎo)構(gòu)建長期合作伙伴關(guān)系、強調(diào)建立合理的利益共享機制和風險共擔機制、以平等合同為基本架構(gòu)、強調(diào)以PPP推動公共治理體制機制改革等核心特質(zhì)。由此可見, PPP模式的本質(zhì)就是要“發(fā)揮公共部門和私人部門各自的稟賦優(yōu)勢, 相互進行合作, 形成平等伙伴關(guān)系, 風險分擔、利益共享。”

 

    (二) PPP模式的三重治理邏輯

 

    從實踐歷程來看, 早期的PPP模式通常僅被視為一種融資工具, 隨后的發(fā)展中, PPP模式的應(yīng)用范圍與基本功能不斷拓展, 并逐漸進入公共治理范疇。應(yīng)當認識到, PPP模式是“從投融資模式, 到管理模式, 再到治理模式貫通的新型制度供給, ”而且PPP模式作為解決當前基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給掣肘的治理模式更具建設(shè)性和深刻性。作為一種治理模式, PPP模式涉及到政府、市場以及社會等多元主體的互動合作, 這其中蘊含著多元參與、平等協(xié)商、互信合作、法治高效等諸多要素與特質(zhì), 集中體現(xiàn)在共治、法治以及善治三個方面, 且這三者是相互關(guān)聯(lián)、有機統(tǒng)一的, 共治是基礎(chǔ), 法治是保障, 善治是目標, 共同構(gòu)成了PPP模式的治理邏輯。

 

    1. PPP模式的共治邏輯

 

    “PPP模式是政府、市場、社會分工合作提供公共服務(wù)的新模式, 其核心是共治, 是公共治理或國家治理在公共服務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。”傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式 (政府主導(dǎo)的公有化、市場主導(dǎo)的私有化等) 基本都是“偏‘單中心’的公共服務(wù)供給政策框架, 單中心治理結(jié)構(gòu)下的民主參與只能是有限的, 政府、市場與社會三者之間不完全博弈、非合作博弈仍是治理中的困惑。”而PPP模式的本質(zhì)在于“正確處理政府、市場和社會三者之間的關(guān)系, 反映了公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域的多元治理特征。”顯然, 從傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式走向PPP模式, 意味著從“一元之治”向“多元共治”的變革。PPP模式中的多元共治格局主要體現(xiàn)在三個方面:第一, PPP模式的核心是政府、市場和社會合作提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù), 這不僅意味著從單一主體單向治理向多元主體協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變, 而且迫使政府職能從“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變, 從而實現(xiàn)治理主體的重構(gòu);第二, PPP模式通過合作伙伴關(guān)系把市場機制和社會力量納入到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給之中, 本質(zhì)上就是一種向市場分權(quán)、向社會分權(quán)的改革舉措, 同時也打破了等級科層制, 形成了政府、市場以及社會之間平等協(xié)商、互利共贏的合作治理網(wǎng)絡(luò), 進而構(gòu)建分權(quán)化與網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu);第三, PPP模式通常通過特定契約框架來規(guī)范各參與主體的權(quán)、責、利關(guān)系, 并在平等互利的基礎(chǔ)上建立合作共治關(guān)系, 這就意味著政府不能再單方面支配市場和社會, 而是政府與市場以及社會之間的有效互動和相互制衡, 從而改進了治理機制。

 

    2. PPP模式的法治邏輯

 

    法治是PPP模式題中應(yīng)有之義。就實質(zhì)而言, PPP模式本身就是“在法律允許的情況下, 市場力量與公共權(quán)力的合法結(jié)合。”從實踐層面來看, PPP模式對法治化要求極高。PPP模式的“多元共治”需要“法治作為保障, 否則, 治理主體之間的力量不平衡, 導(dǎo)致治理主體沒有相對獨立性, 出現(xiàn)依附性;治理的最為基礎(chǔ)性的多元化主體要求就難以實現(xiàn)。”換言之, PPP模式中多元主體要形成良性的、可持續(xù)的合作共治局面, 需要構(gòu)建一整套共同遵守的制度規(guī)則來規(guī)范彼此的合作互動關(guān)系, 明確各自的權(quán)利和義務(wù)。同時, PPP模式是以特定契約為基礎(chǔ)而形成具有法律意義的契約關(guān)系, 需要各方主體信守契約精神。這是PPP模式的根本屬性和重要支撐, 也是其實現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵。尤其是PPP模式中各參與主體在自利動機的驅(qū)使下, 任何一方都會力圖獲取更大的利益而承擔更小的風險, 這樣極易引發(fā)個體理性與集體理性的沖突, 陷入“囚徒困境”, 而克服這種困境最好的方式是各方主體誠實守信、遵循契約精神。但這種誠信行為、契約精神的關(guān)鍵不在于道德層面的倡導(dǎo), 而在于法治的硬性保障, 即通過法治來調(diào)節(jié)各方主體行為以規(guī)避其行為失范, 并對失信行為予以矯正?？偠灾? PPP模式集中體現(xiàn)為一種“制度之治”特別是“法律之治”, 與“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進, 法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的總目標相呼應(yīng), “是一種有效促進依法治國的制度創(chuàng)新。”

 

    3. PPP模式的善治邏輯

 

    善治, 即良好的治理, 是一種使公共利益最大化的治理過程或活動, 其本質(zhì)特征集中體現(xiàn)為政府與公民對公共生活的合作管理 (也即官民共治) , 是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系, 是兩者的最佳狀態(tài)。一般來講, 善治蘊含著合法性、責任性、透明性、法治、有效、回應(yīng)、穩(wěn)定、參與、公正、廉潔等基本要素。作為一種治理模式, PPP模式的最高價值目標就是實現(xiàn)善治。政府壟斷供給模式、市場供給模式、志愿供給模式等傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給模式遵循“非此即彼”的單一主體治理邏輯, 且這些供給模式本身又都存在著難以克服的內(nèi)在缺陷 (理論和實踐表明, 政府失靈、市場失靈以及志愿失靈是普遍存在的。) 因而難以有效地為社會公眾提供足夠的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù), 也就無法增進公共利益。然而, PPP模式作為由政府、企業(yè)、非營利組織等多元主體構(gòu)成的復(fù)合體系, “其治理功能隨著各個主體的治理功能的演變以及單個主體治理功能的缺陷, 進而通過合作彼此彌補不足并最終達成績效治理。”更重要的是, “在PPP的框架下, 相關(guān)各方公開磋商, 很多情況下公眾的顧慮能夠得到回應(yīng)和解決, 因而PPP能更好地保護公眾的利益。”由此可見, PPP模式通過構(gòu)建“政府-市場-社會”之間的合作機制, 充分發(fā)揮其各自的稟賦優(yōu)勢, 并匯聚成一股合力, 可以大力改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給, 其本身就是一種尋求公共利益最大化的善治活動和過程。

 

    二、PPP模式的現(xiàn)實困境

 

    (一) PPP模式所強調(diào)的共治格局尚未形成

 

    “PPP模式的邏輯起點是:公共服務(wù)提供是政府、市場、社會的共同責任;政府、市場、社會三方共治, 共建機制、共擔風險與責任、共享利益。”然而實踐中地方政府、社會資本以及公眾等主體參與PPP模式的積極性不高, 且PPP模式中各參與主體權(quán)責利不對等, 并未形成良性的多元共治格局。具體來講, 地方政府、社會資本、公眾等多元合作主體在PPP模式中參與不足主要表現(xiàn)為:首先, 地方政府參與PPP模式的積極性較低。由于很多地方政府傳統(tǒng)觀念和意識尚未轉(zhuǎn)變, 且對PPP模式的成本、效率、風險等仍存在諸多疑慮, 因而在組織推動以及積極參與PPP模式方面的意愿不強烈。特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府認為PPP模式相對投融資平臺、政府采購等方式而言成本較高, 且操作十分復(fù)雜, 因而不愿意大范圍地發(fā)展PPP模式。其次, 社會資本或難以進入、或觀望不前。“PPP項目自身風險較高、收益不確定、地方政府觀念滯后、行為不當、法律法規(guī)相互沖突、融資困難等因素制約了民企參與PPP項目的積極性。”當前, 參與PPP項目的社會資本絕大多數(shù)都是中央或地方國有企業(yè)以及部分融資平臺公司, 而民營資本要么被拒之門外, 要么不愿參與。這樣, “政府與社會資本的合作就實質(zhì)變?yōu)?lsquo;公公合作’, 甚至是‘左手與右手’的合作。”最后, 公眾在PPP模式中的主體地位并未得到體現(xiàn)。由于公眾自身的參與意識和能力不足、公眾參與機制不健全以及信息公開機制缺乏等, 加之PPP模式的操作過程又十分復(fù)雜, 因而絕大部分PPP項目往往忽視公眾參與這一十分重要的環(huán)節(jié)。“國內(nèi)外大量實踐表明, 所有引入PPP的國家, 在民主機制的配套方面都不太到位, 權(quán)力分配尚沒有成熟機制, 伙伴關(guān)系本質(zhì)上還是政府與社會資本的協(xié)定, 鮮有民眾參與進來共同維護公共利益。”

 

    同時, PPP模式中各參與主體間權(quán)責利邊界不清也阻礙著良性共治格局的形成。首先, PPP模式中各參與主體的權(quán)力不對等。當前我國相關(guān)法律法規(guī)沒有對PPP模式中各方權(quán)力配置作出明確規(guī)定, 加之“政府集中了全部公共財政收入、掌握了市場和社會民眾難以獲悉的信息, 并且是制度的設(shè)計者和行政權(quán)力的直接執(zhí)行者。”因此, 政府常常在PPP項目中占據(jù)強勢地位, 并掌握著權(quán)力劃分的主導(dǎo)權(quán), 而企業(yè)等其他主體難以真正獲得應(yīng)有權(quán)力。其次, PPP模式中各參與主體的職責未理順。我國推進PPP模式主要堅持“政府主導(dǎo), 社會參與”的方式, 但由于當前政府、市場以及社會之間的關(guān)系仍未理順, 因而在實踐中政府幾乎包攬了從PPP項目發(fā)起、融資、經(jīng)營、監(jiān)管到考核等整個流程的絕大多數(shù)事務(wù), 這不僅使政府極易出現(xiàn)“越位、錯位、缺位”的情況, 如政府過多插手PPP項目的經(jīng)營、融資業(yè)務(wù), 忽視了監(jiān)管責任;而且也束縛了企業(yè)等其他主體的手腳, 使它們無法憑借其優(yōu)勢發(fā)揮應(yīng)有的作用。最后, PPP模式中各參與主體的收益分配不合理與風險責任不對等。當前, 我國PPP模式中的收益分配協(xié)調(diào)機制仍不健全、不規(guī)范, 加之一些地方政府又缺乏“共贏”意識, 為了追求自身利益目標而無視合作伙伴的合理利益, 甚至還會損害合作方的正當收益。除了收益分配失衡之外, 在風險分擔上也存在不對等的問題, 作為合作方的市場和社會在PPP模式中承擔著大量的風險, 尤其是來自政治、政策變更等方面的風險。

 

    (二) PPP模式所要求的法治保障有待加強

 

    法治保障是PPP模式的良性運行和健康發(fā)展的前提。但是, 當前實踐中的PPP模式?jīng)]有系統(tǒng)完備的法律框架對其加以規(guī)范和約束, 再加上政府缺乏契約精神, PPP模式的法治保障并未構(gòu)筑起來?，F(xiàn)階段, 我國PPP模式的實踐還處在探索和發(fā)展之中, “PPP的法律環(huán)境仍不夠完善。強有力的法規(guī)的缺失 (事實上中國還沒有關(guān)于PPP的法律) 增加了投資者和政府的風險。”這主要表現(xiàn)為:一是PPP模式的上位法體系未建立, 法律層次和位階較低。我國有關(guān)PPP模式的現(xiàn)行法律法規(guī)除了國務(wù)院頒布的條例外, 大多為發(fā)改委、財政部、住建部等國家部委制定的部委規(guī)章和規(guī)范性文件、管理辦法等以及各地方政府出臺的地方性規(guī)章等, 屬于政策性立法, 法律法規(guī)的層次和位階都比較低, 法律權(quán)威性和效力也不高, 難以為快速推進中的PPP模式提供強有力的制度保障。二是下位法重復(fù)沖突。在上位法體系未建立、PPP模式亟待推進的背景下, 相關(guān)部委以及地方政府在各自職責范圍內(nèi)競相出臺規(guī)章制度指導(dǎo)PPP模式的實踐, 但這些法規(guī)缺乏全局性和系統(tǒng)性, 常引發(fā)法律間重復(fù)或沖突問題;“尤其是發(fā)改委和財政部在競爭PPP決策和立法主導(dǎo)權(quán)的過程中, 所分別制定的特許經(jīng)營管理辦法和PPP法草案, 極有可能引發(fā)立法沖突和監(jiān)管資源的浪費。”三是專門的PPP法律至今暫付闕如。盡管2015年國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》, 但該法主要關(guān)注特許經(jīng)營問題, 無法涵蓋形式多樣的PPP模式, 而由國務(wù)院法制辦牽頭起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例 (征求意見稿) 》仍未付諸實施。四是契約精神的缺失。當前許多地方政府在推進PPP模式的過程中, 缺乏相應(yīng)的契約意識, 習慣以行政命令的方式對待合作伙伴, 甚至或出于自利動機、或為了公共利益等原因, 隨意改變合約條款、不執(zhí)行承諾等, 尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)換屆后對原有合約進行“推倒重來”, 嚴重背離了契約精神, 導(dǎo)致具有法律效力的契約或合同成為一紙空文, 法制也被束之高閣。

 

    (三) PPP模式所追求的善治目標難以達成

 

    邁向善治的PPP模式要求政府與非政府主體通力合作, 為公眾提供更多優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù), 從而實現(xiàn)公共利益最大化。由于公共部門與私營部門在價值目標、組織文化及行為模式等方面存在著本質(zhì)性區(qū)別, 因而導(dǎo)致PPP模式框架下所形成的公私合作互動中總是充斥著公與私的沖突與博弈。這些沖突與博弈可能會使PPP模式中合作互動所帶來的各種優(yōu)勢消解殆盡, 導(dǎo)致其治理績效大打折扣, 進而使其偏離公共利益最大化的善治取向。PPP模式強調(diào)利益共享, 但這并不意味著各方利益訴求是一致的。事實上, “政府與社會資本的利益訴求在長期的項目合作過程中總是處于博弈狀態(tài)。”具體來講, 公共部門著眼于維護和增進公共利益, 而私人部門天然具有逐利性, 利益訴求的不一致性使得二者在價值目標上截然不同, 即公共利益最大化與私人利益最大化, 二者交織在一起形成了PPP模式中公與私的利益沖突與博弈。PPP模式中公私主體間的目標沖突往往會降低雙方的合作意愿和增加雙方合作的阻力, 即使這種合作機制最終得以形成, 也要為此付出極高代價 (如交易成本大大增加) ;甚至還可能會使“伙伴關(guān)系的任一方及消費者都無法獲得最佳的福利回報。更為嚴重的還會引發(fā)逆向選擇和道德風險問題。”由此, PPP模式中的公益與私益的沖突與博弈不僅使良好的公私合作伙伴關(guān)系難以形成, 而且給公共利益帶來嚴峻的考驗和挑戰(zhàn), 甚至使公共利益嚴重受損。同時, 公共部門和私營部門內(nèi)在特質(zhì)的不同, 其職責范圍有著巨大的區(qū)別。公共部門的核心功能是“制定社會運轉(zhuǎn)的基本原則, 提供哪些對公共利益很重要的公共服務(wù)以及其他必要的公共服務(wù);”主要依靠民主政治程序來決定公共服務(wù)的供給, 指向公平正義、程序合法等公共價值。而私人部門則是提供私人產(chǎn)品或服務(wù)的最佳制度安排, 依靠獲利而生存, 主要通過市場機制來實現(xiàn)私人物品或服務(wù)供給, 在價值上更倡導(dǎo)效率、回應(yīng)性等。“當這兩類不同性質(zhì)、不同價值取向、不同行為方式、不同組織文化的部門集合在同一個框架下運轉(zhuǎn)時, 就會出現(xiàn)種種行為和文化的沖突。”這些沖突將加劇公共部門與私人部門之間的對立與分歧, 難以形成長期穩(wěn)定的、良性互動的合作伙伴關(guān)系;也會給管理和協(xié)調(diào)帶來較大的成本與困難, 使治理績效大大降低, 甚至可能會埋下危及公共利益的隱患。

 

    三、PPP模式的發(fā)展路徑

 

    隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新時代, PPP模式必將迎來新的發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)。新時代推進PPP模式的持續(xù)健康發(fā)展, 必須契合現(xiàn)代國家治理理念, 將PPP模式納入到國家治理現(xiàn)代化的整體框架之中。這就要求把發(fā)展PPP模式與推進國家治理現(xiàn)代化有機統(tǒng)一起來, 在國家治理現(xiàn)代化整體框架的統(tǒng)領(lǐng)下推進PPP模式的發(fā)展, 并以是否推進了國家治理現(xiàn)代化等標準來衡量PPP模式的發(fā)展成效, 從而產(chǎn)生更加積極的、全面的、深刻的意義。

 

    (一) 構(gòu)筑PPP模式的共治基礎(chǔ)

 

    PPP模式是作為一種人為約定的合作模式, 要實現(xiàn)其所倡導(dǎo)的多元共治格局, 前提是要積極培育多元化的PPP模式參與主體。首先, 地方政府作為組織推動PPP模式的主體, 要轉(zhuǎn)變思想觀念, 理性客觀地對待PPP模式, 積極主動地推動PPP模式的發(fā)展。基于地方政府當前在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域所面臨的治理約束 (財政約束、債務(wù)約束、融資約束等) 以及PPP模式本身所具有的巨大優(yōu)勢 (改善治理效率與質(zhì)量、彌補公共資金不足等) , PPP模式不失為一種較為理想的制度安排選擇。因此, 地方政府要高度重視PPP模式的發(fā)展, 契合現(xiàn)代治理理念來推廣運用PPP模式, 使PPP模式成為推進地方治理現(xiàn)代化的有力工具。其次, 解開公共領(lǐng)域“社會資本尤其是民營資本進入難”的扣子, 重視鼓勵和引導(dǎo)各類社會資本尤其是民營資本參與PPP項目, 拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間。這就要求進一步放松基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的進入規(guī)制, 打破社會資本尤其是民營資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制, 破除普遍存在的“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”, 鼓勵、引導(dǎo)社會資本特別是民營資本廣泛參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公共服務(wù)供給。特別是對于民營資本, 要構(gòu)建親清新型政商關(guān)系, 樹立平等合作和一視同仁的理念, 盡可能采取公開招標的方式, 采取多種方式鼓勵民間投資, 為民營資本參與PPP模式提供方便之門。最后, 提升公眾在PPP模式中的作用和地位。這就要求要建立健全開放多元的公眾參與機制和全面有效的信息公開機制, 通過加強宣傳教育來提高公眾在合作中的參與意識和參與能力, 進而確保“社會公眾有權(quán)知曉項目的運行情況, 前期的立項決策階段享有項目知情權(quán)和利益表達權(quán)、中期的建設(shè)階段享有合同監(jiān)督權(quán)、后期的運營移交階段享有服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督權(quán)。”

 

    與此同時, 必須規(guī)范PPP模式中各參與主體的權(quán)責利關(guān)系, 厘清其各自的權(quán)責利邊界。首先, 優(yōu)化PPP模式中的權(quán)力分配, 規(guī)范公共權(quán)力的邊界。一方面, 政府只需管好應(yīng)該管好的事情, 對于作為合作方的非政府主體能管好的領(lǐng)域應(yīng)該給予充分放權(quán), 給予市場、社會等主體以更大的“用武之地”。另一方面, 政府必須約束自身權(quán)力, 規(guī)范自身行為, 規(guī)避運用權(quán)力對合作過程進行不正當干預(yù)的行為。其次, 明晰PPP模式中各參與主體的責任范圍, 確保各參與主體都履行相應(yīng)的職責和發(fā)揮應(yīng)有的作用。這就要求政府“由公共物品的壟斷提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡吆捅O(jiān)管者。”]具體講, 政府職責定位應(yīng)該是:確認公眾對某種基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求, 并為之編制好計劃;審查基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的可行性;授予特許經(jīng)營權(quán) (通過選擇特定的民營合作伙伴) ;完成合作訂立中的各項事務(wù);實施價格規(guī)制以維護公共利益;為項目融資提供某些支持;設(shè)立績效評價標準并監(jiān)測績效。同時, 作為合作方的市場或社會也要積極與政府協(xié)商、談判, 建立合作伙伴關(guān)系, 承擔PPP項目全生命周期中各個階段的相應(yīng)職責, 如項目融資等, 履行公共責任, 形成政府與市場或社會既分工明確又相互協(xié)調(diào)的合作共治局面。最后, 基于利益共享和風險分擔的機制設(shè)計, 讓PPP模式中各參與方的利益與風險得到統(tǒng)籌安排和合理分配。在風險分擔方面, “可控風險應(yīng)由最優(yōu)能力控制該風險的參與方承擔, 至少是部分承擔, 因為這會產(chǎn)生追求效率的激勵。同時, 外生風險應(yīng)可以轉(zhuǎn)移給最能承受的一方承擔或促使該風險分散化。”同時, 要根據(jù)各方所承擔的風險與所獲得的收益相匹配的原則, 建立合理的收費機制和價格動態(tài)調(diào)整機制, 在確保公共利益的前提下實現(xiàn)PPP模式中各參與方的收益分配均衡。

 

    (二) 提升PPP模式的法治水平

 

    構(gòu)建PPP模式有力的法治保障, 走法治化發(fā)展之道, 關(guān)鍵在于建立健全系統(tǒng)完備的法律制度框架?？傮w上, 要按照“法律規(guī)范+政策指導(dǎo)+實施細則”的制度框架, 建立健全PPP模式的制度規(guī)范體系, 明確解決PPP模式如何運用、PPP模式如何操作以及PPP模式中各方主體權(quán)利和利益如何保障等重要問題, 為PPP模式的良性運轉(zhuǎn)和健康發(fā)展提供強有力的法制保障。具體來說, 一是要加強PPP模式立法的頂層設(shè)計, 積極推進國家層面的PPP模式立法, 進一步提升立法的層次和階位, 增強法律法規(guī)的權(quán)威性和效力。二是盡快明確和建立負責PPP立法的職能機構(gòu), 統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)PPP立法工作, 避免各部門在PPP模式立法中各自為政而導(dǎo)致的法律法規(guī)重復(fù)沖突問題;并堅持以問題為導(dǎo)向明確推進PPP模式立法, 摒棄部門之爭、概念之爭, 防止落入立法“部門化”的窠臼。三是秉持“整合PPP模式與特許經(jīng)營, 立一部PPP模式法”的立法思路, 遵循“先條例, 后法律”的立法路徑, 盡快頒布和實施《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》, 在條件成熟之后將該條例上升為由全國人大及其常務(wù)委會頒布的法律;并明確該法作為PPP領(lǐng)域中“小憲法”的地位, 將《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》以及其它有關(guān)PPP模式的法律法規(guī)納入該法的整體框架之中, 即該法“統(tǒng)領(lǐng)和約束政府與市場、政府與社會所有合作關(guān)系的法律法規(guī)和政策。”四是政府要遵循契約精神。一方面, 政府樹立契約精神, 強化合同約束, 尊重并信守契約, 更加注重“按合同辦事”, 更加注重平等協(xié)商、公開透明, 提高政府的信用水平。另一方面, 要進一步推進法治政府建設(shè), 嚴格依法行政, 規(guī)范政府權(quán)力運行, 把政府的各項行政行為納入法治軌道, 確保政府守法誠信, 進而保持政策與法律的一致性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。

 

    (三) 秉持PPP模式的善治取向

 

    PPP模式通往善治之道, 除了構(gòu)建共治基礎(chǔ)和法治保障之外, 還在于有效協(xié)調(diào)與平衡其中公與私的沖突與矛盾, 使各方主體間合作處于一種最佳狀態(tài), 從而實現(xiàn)公共利益最大化。盡管PPP模式中公與私之間在一定程度上確實存在此消彼長的關(guān)系, 但并不意味著二者之間沖突與矛盾是不可調(diào)和的。應(yīng)當認識到, PPP模式本身正好體現(xiàn)了公共利益與資本利益可以相互調(diào)和、相互促進的一面, 且在一定制度框架內(nèi)可以達成公、私雙方的有效合作、良性互動, 從而實現(xiàn)互利共贏。這就要求通過相應(yīng)的制度和機制設(shè)計來盡可能地消解PPP模式中的公私?jīng)_突, 實現(xiàn)公共利益最大化, 從而踏上善治軌道。首先, 優(yōu)化PPP模式的合約協(xié)議設(shè)計, 運用法制規(guī)范來協(xié)調(diào)平衡公共利益與私人利益的沖突。一方面, PPP模式的合約協(xié)議中要強化公共利益因素的考量與嵌入, 要以契約方式細化或固化公共利益目標, 并要求私人合作方嚴格遵守, 從而最大限度地維護和增進公共利益;另一方面, PPP模式的合約協(xié)議要注重尊重和保護私人利益, 契約安排要包含對私人部門的激勵條款, 如合理的投資回報率等, 使私人部門認識到在實現(xiàn)公共利益價值目標的同時也可以獲得合理的利潤回報。其次, 建立健全激勵約束機制, 規(guī)范和引導(dǎo)公共部門和私人部門行為, 加強對公共部門和私人部門兩者的監(jiān)督與約束, .促使公私部門為推動伙伴組織實現(xiàn)其使命而通力合作, 使之與公共利益最大化相吻合, 進而有效協(xié)調(diào)平衡公共利益與私人利益。具體包括構(gòu)建糾紛仲裁機制使合作各方的權(quán)益得到有效確認而引導(dǎo)糾紛解決;構(gòu)建問責機制來督促公私雙方更好地承擔相應(yīng)的責任;構(gòu)建溝通交流機制來確保公私雙方能夠充分的表達、協(xié)商、協(xié)調(diào);等等。最后, 公私雙方要立足公共責任本位, 尋求雙方之間的最大公約數(shù), 塑造公私雙方相互信任、相互理解、相互尊重、相互包容的共同價值觀;“要減少由于行事邏輯不同而產(chǎn)生的持續(xù)性誤解和沖突來建立良好的伙伴關(guān)系, 雙方需要通過努力, 逐漸理解和欣賞對方的組織規(guī)范、思維方式和知識基礎(chǔ)。”（責任編輯：張諭鴿  文章來源：《湖湘論壇》2018年第6期）