從招標(biāo)方式看兩法銜接（三）

　■ 印鐵軍

　　五、委托采購代理機(jī)構(gòu)

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》未明確規(guī)定招標(biāo)必須委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，但是，招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評標(biāo)能力自行辦理招標(biāo)事宜的，應(yīng)向行政監(jiān)督部門備案，實(shí)際上使采購人自行組織招標(biāo)成了例外。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格由行政監(jiān)督部門認(rèn)定，而代理機(jī)構(gòu)特別是從業(yè)人員的資質(zhì)要求對項目實(shí)施效果舉足輕重，無形中將保證采購程序規(guī)范、正確的責(zé)任交給了代理機(jī)構(gòu)。《政府采購法》關(guān)于委托代理的規(guī)定完全不一樣：納入集中采購目錄的政府采購項目必須委托集中采購機(jī)構(gòu)；未納入集中采購目錄的，采購人可自行采購，也可委托集中采購機(jī)構(gòu)或集中采購機(jī)構(gòu)以外的采購代理機(jī)構(gòu)。而政府采購招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定在《政府采購法》修訂后被取消，不再對其人員和場地設(shè)備等設(shè)置強(qiáng)制條件。需要強(qiáng)調(diào)的是，除集中采購?fù)猓墩少彿ā窙]有將確保采購程序正確的責(zé)任交給代理機(jī)構(gòu)。取消資格審批后，代理機(jī)構(gòu)連以前隱形的責(zé)任也不復(fù)存在了，只有與采購人共同承擔(dān)的責(zé)任。因此，組織采購活動是采購人的權(quán)力，采購人當(dāng)然也有相應(yīng)的責(zé)任。對代理機(jī)構(gòu)來說，單純的程序代理將逐步衰退，向?qū)I(yè)化采購、咨詢服務(wù)轉(zhuǎn)型勢在必行。

　　采購程序是法定的。無論自行組織采購還是委托代理機(jī)構(gòu)，對于采購人來說，法定的采購程序必須履行。采購人委托代理機(jī)構(gòu)，只是將組織采購活動的部分權(quán)利授予代理機(jī)構(gòu)，法定的采購程序不會因委托而改變，采購人的法定職責(zé)也不會因委托而改由代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。除集采機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)集中采購的責(zé)任外，《政府采購法》沒有將任何權(quán)利單獨(dú)授予采購代理機(jī)構(gòu)，包括保證采購程序正確的責(zé)任。對于分散采購項目，采購人委托采購代理機(jī)構(gòu)（含集中采購機(jī)構(gòu)）組織實(shí)施，并不能改變采購人的主體責(zé)任。代理機(jī)構(gòu)如有違法行為，除了應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任外，采購人作為委托人也難逃連帶責(zé)任。另外，值得注意的是，采購人還有幾項權(quán)力是不能委托給代理機(jī)構(gòu)的，如指派采購人代表、確認(rèn)招標(biāo)文件、確認(rèn)中標(biāo)結(jié)果等。

　　六、評審專家

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，評標(biāo)專家應(yīng)從事相關(guān)領(lǐng)域工作滿八年并具有高級職稱或者具有同等專業(yè)水平，由招標(biāo)人從省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門組建的綜合評標(biāo)專家?guī)靸?nèi)的相關(guān)專業(yè)的專家名單中確定，一般招標(biāo)項目可采取隨機(jī)抽取方式，技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)或者國家有特殊要求，采取隨機(jī)抽取方式確定的專家難以保證勝任評標(biāo)工作的特殊招標(biāo)項目，可由招標(biāo)人直接確定。評標(biāo)委員會成員的名單在中標(biāo)結(jié)果確定前應(yīng)保密?！墩少彿ā窙]有提及評審專家的資格要求，除國務(wù)院財政部門規(guī)定的情形外，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)從政府采購評審專家?guī)熘须S機(jī)抽取專家。從74號令的立法思路來看，其將“技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，通過隨機(jī)方式難以確定合適的評審專家”作為例外情形，表述上基本與《招標(biāo)投標(biāo)法》特殊招標(biāo)項目的定義一致，但將認(rèn)定例外的權(quán)力交給了主管預(yù)算單位。需要自行選定評審專家，首先是因?yàn)檎少忢椖可婕捌纺康膹?fù)雜性，評審專家難以分類和隨機(jī)抽取。其次，如前文所述，政府采購評審對評審專家的要求是不一樣的，政府采購將資格審查和符合性審查的主體責(zé)任交給了采購人，而非主要依靠評審專家。從非招標(biāo)方式的實(shí)踐來看，在最低價成交的評審規(guī)則下，評審專家、采購人代表根本不可能操控評審結(jié)果，評審專家的作用更像“陪審員”而不是“法官”，因此，政府采購并未像《招標(biāo)投標(biāo)法》那樣對評審專家提出明確的資格要求，也沒有要求在中標(biāo)結(jié)果確定前對專家名單保密。當(dāng)然，如果綜合評分法中存在主觀評價分，在打分完成前防止供應(yīng)商與評審專家串通還是十分必要的。

　　政府采購招標(biāo)文件內(nèi)容違反國家有關(guān)強(qiáng)制規(guī)定的，評標(biāo)委員會應(yīng)停止評審并向采購人說明情況，這是《政府采購法》對評審專家提出的不同要求，也是賦予評審專家的責(zé)任。這是由采購項目的復(fù)雜性決定的。招標(biāo)文件內(nèi)容違反國家有關(guān)強(qiáng)制規(guī)定，其實(shí)質(zhì)是影響采購公正的違法行為，理應(yīng)廢標(biāo)。

　　政府采購評審專家?guī)煊墒〖壱陨先嗣裾斦块T實(shí)行動態(tài)管理，與建設(shè)工程招標(biāo)的綜合專家?guī)煜啾龋町惷黠@。兩個專家?guī)旆梢罁?jù)不同，管理要求不同，管理部門和管理方式也不同，最關(guān)鍵的是評審專家在評審過程中發(fā)揮作用的機(jī)制、程度不同，因此，兩個專家?guī)觳荒芎喜?，也不可能合并?/p>

　　派采購人代表參與評標(biāo)委員會，是《政府采購法》賦予采購人的權(quán)力。同時，采購人代表也應(yīng)對投標(biāo)人資格是否合格和投標(biāo)標(biāo)的是否符合采購需求承擔(dān)主要責(zé)任。一些采購人以避嫌為名不派人參加評標(biāo)委員會，看似公平公正，實(shí)際上逃避了自身責(zé)任。指派采購人代表、確認(rèn)招標(biāo)文件、確認(rèn)評標(biāo)報告、確認(rèn)中標(biāo)結(jié)果等，采購人是不能委托代理機(jī)構(gòu)或其他人的。當(dāng)然，采購人代表在評審過程中應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行評審紀(jì)律，不得引導(dǎo)或脅迫評審專家，影響其獨(dú)立評審。

　　七、采購預(yù)算

　　《政府采購法》對采購預(yù)算規(guī)定得很嚴(yán)格：政府采購應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門將下一財政年度政府采購的項目及資金預(yù)算列出，采購人應(yīng)根據(jù)已批復(fù)的部門預(yù)算編制政府采購實(shí)施計劃報本級財政部門備案，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)在招標(biāo)文件、談判文件、詢價通知書中公開采購項目預(yù)算金額，政府采購項目資金支付程序，按照國家有關(guān)財政資金支付管理的規(guī)定執(zhí)行。政府采購實(shí)際上是財政預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，它介于部門預(yù)算和國庫支付之間，始終受控于批準(zhǔn)的財政預(yù)算，因此，采購人必須公開預(yù)算，供應(yīng)商報價不得高于預(yù)算，簽訂的合同也必然是總價合同，且不得高于預(yù)算。沒有合同總價，就不會有不超過原合同總價10%的添購合同和補(bǔ)充合同，預(yù)算控制和國庫集中支付就會失去意義，總價合同控制與單價結(jié)算支付并不矛盾。政府采購合同是總價合同，這不僅僅是《政府采購法》的要求，也是《預(yù)算法》的要求。這是很容易被忽略的政府采購與建設(shè)工程招標(biāo)的重大差異，特別是在建設(shè)工程合同傾向于單價結(jié)算的現(xiàn)實(shí)情況下。

　　實(shí)踐中，通過公開招標(biāo)實(shí)行定點(diǎn)采購、協(xié)議供貨，簽訂的入圍協(xié)議只有單價或折扣，甚至有的連單價折扣都沒有，這既不符合預(yù)算控制的理念，也不符合政府采購的理念。而采購人在定點(diǎn)采購、協(xié)議供貨范圍內(nèi)真正簽訂的采購合同往往與入圍協(xié)議“兩張皮”，這也是部分采購項目價格虛高的重要原因。此外，通過入圍將部分合法供應(yīng)商限制在外，有政府部門借政府采購之名行審批之實(shí)的嫌疑，也并非《政府采購法》的立法本意。

　　（作者單位：湖南省財政廳政府采購處）